КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 20 декабря 2016 г. N 2665-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА
БОРИСОВА АЛЕКСАНДРА БОРИСОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПОЛОЖЕНИЯМИ СТАТЕЙ 17, 65, 201,
266, 270, 291.6, 291.8 И 291.11
АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПОЛОЖЕНИЯМИ СТАТЕЙ 3.1 И 34
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЪЕКТАХ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
(ПАМЯТНИКАХ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ) НАРОДОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина А.Б. Борисова к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.Б. Борисов оспаривает конституционность положений части 3 статьи 17 "Единоличное и коллегиальное рассмотрение дел", части 2 статьи 65 "Обязанность доказывания", части 3 статьи 201 "Решение арбитражного суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц", части 1 статьи 266 "Порядок рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной инстанции", части 1 статьи 270 "Основания для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции", пункта 1 части 7 статьи 291.6 "Рассмотрение кассационных жалобы, представления в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации", статей 291.8 "Определение об отказе в передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации" и 291.11 "Основания для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства и присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок" АПК Российской Федерации, а также пунктов 2 и 4 статьи 3.1 "Территория объекта культурного наследия, границы территории объекта культурного наследия" и пункта 4 статьи 34 "Зоны охраны объектов культурного наследия" Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Как следует из представленных материалов, А.Б. Борисов обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации города Пскова о признании незаконными действий (бездействия) по необеспечению по его заявлению выбора земельного участка в порядке статьи 31 "Выбор земельных участков для строительства" Земельного кодекса Российской Федерации для строительства объекта спортивно-оздоровительного назначения в городе Пскове.
Арбитражный суд, отказав в удовлетворении заявления А.Б. Борисова о рассмотрении дела с участием арбитражных заседателей, своим решением, вынесенным единолично судьей, отказал в удовлетворении его требований, связанных с формированием земельного участка и предоставлением в аренду для строительства. Решение арбитражного суда первой инстанции было оставлено без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций. Суды указали, что испрашиваемый (несформированный) земельный участок не может быть использован для указанных заявителем целей, поскольку большей частью расположен на территории объекта культурного наследия, а частично - в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения, в границах которых запрещено возводить объекты капитального строительства.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации, с которым не нашел оснований не согласиться заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, было отказано в передаче кассационной жалобы заявителя на судебные акты нижестоящих арбитражных судов для рассмотрения в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.
По мнению заявителя, статьям 1 (часть 1), 2, 4 (часть 2), 15 (части 1, 2 и 4), 17, 18, 19 (часть 1), 32 (часть 5), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1), 56 (часть 3), 68 (часть 1) и 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации противоречат следующие законоположения:
часть 3 статьи 17 АПК Российской Федерации, поскольку она не предусматривает рассмотрение с участием арбитражных заседателей дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений;
взаимосвязанные положения части 2 статьи 65 и части 3 статьи 201 АПК Российской Федерации, поскольку на их основании суд приходит к выводу, что бездействие органа, осуществляющего публичные полномочия, не обеспечившего возможность выбора заинтересованным лицом земельного участка для строительства в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации, не является доказательством нарушения прав и законных интересов этого лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и не создает ему препятствий для осуществления такого рода деятельности, что приводит к отказу в удовлетворении его заявления об оспаривании указанного бездействия;
взаимосвязанные положения части 1 статьи 266 и части 1 статьи 270 АПК Российской Федерации, как не позволяющие суду апелляционной инстанции по- новому устанавливать обстоятельства дела и переоценивать исследованные судом первой инстанции доказательства, с тем чтобы отменить или изменить решение суда первой инстанции;
пункт 1 части 7 статьи 291.6 и статья 291.8 АПК Российской Федерации, поскольку они не обязывают судью Верховного Суда Российской Федерации в мотивировочной части определения об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации указывать мотивы отклонения доводов и доказательств, приведенных подателем жалобы в обоснование своих требований, и неприменения законов и иных нормативных правовых актов, на которые это лицо ссылалось;
часть 1 статьи 291.11 АПК Российской Федерации, поскольку на ее основании суд приходит к выводу, что неисполнение нижестоящими арбитражными судами обязанности привести в мотивировочной части выносимых ими судебных актов указанные мотивы не является существенным нарушением норм материального права и норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
пункты 2 и 4 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" во взаимосвязи с пунктом 6 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия (утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 1745), поскольку в силу этих норм в границы территории памятника могут входить, помимо сформированного в соответствии с земельным законодательством земельного участка, на котором расположен этот памятник, земли и (или) земельные участки, части земельных участков, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц, расположенные за границами сформированного для памятника земельного участка, в том числе земельные участки, расположенные в различных по своему функциональному назначению зонах, установленных генпланом городского округа;
пункт 4 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", поскольку он наделяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, полномочиями по установлению требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия;
пункт 4 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" во взаимосвязи с пунктом 3 действовавшего в период рассмотрения судами дела заявителя Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315; утратило силу 25 сентября 2015 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, которым утверждено новое Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации), поскольку в соответствии с этими нормами границы охранной зоны ансамбля, находящегося на сформированном в соответствии с земельным законодательством земельном участке, расположенном согласно генплану городского округа в границах одной функциональной зоны, могут выходить за границы сформированного для этого ансамбля земельного участка и за границы этой функциональной зоны.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
2.1. В соответствии со статьей 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Гарантирующая каждому право на судебную защиту его прав и свобод, статья 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации не устанавливает, однако, что за гражданином закрепляется возможность по своему усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания во всех видах судопроизводства - соответствующее регулирование отнесено статьей 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации к компетенции законодателя, который определяет и порядок рассмотрения дел (единоличным или коллегиальным составом суда) в том или ином виде судопроизводства, а также возможность участия арбитражных заседателей при рассмотрении и разрешении отдельных категорий дел.
Соответственно, положение части 3 статьи 17 АПК Российской Федерации, согласно которому не подлежат рассмотрению с участием арбитражных заседателей дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя, перечисленные в жалобе.
2.2. Что касается утверждения заявителя о нарушении его конституционных прав положениями статей 65 и 201 АПК Российской Федерации, то статья 2 данного Кодекса определяет: одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере. В развитие закрепленной в статье 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, объединения граждан часть 1 статьи 4 АПК Российской Федерации устанавливает, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом. Тем самым в нормах арбитражного процессуального законодательства, конкретизирующих положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, находит свое отражение общее правило, согласно которому любому лицу судебная защита гарантируется исходя из предположения, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат и были нарушены (либо существует реальная угроза их нарушения).
Оспариваемые заявителем положения статей 65 и 201 АПК Российской Федерации, ставя возможность удовлетворения арбитражным судом заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц в зависимость от выявления арбитражным судом нарушения оспариваемым решением или действием (бездействием) прав и свобод заявителя, что предполагает наличие у последнего обязанности доказать в ходе судебного заседания факт такого нарушения, конкретизируют тем самым положения Конституции Российской Федерации, ее статьи 46.
Из материалов, приложенных к жалобе, усматривается, что в деле с участием А.Б. Борисова суд отказал в удовлетворении заявления об оспаривании действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, поскольку им не были представлены доказательства того, что в результате этого были нарушены его права и законные интересы.
При таких обстоятельствах часть 2 статьи 65 и часть 3 статьи 201 АПК Российской Федерации не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, перечисленные в жалобе, в его конкретном деле.
2.3. В соответствии с положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело в судебном заседании коллегиальным составом судей по правилам рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции с особенностями, предусмотренными главой 34 данного Кодекса (часть 1 статьи 266); при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело (часть 1 статьи 268).
Установленная указанными нормами обязанность суда апелляционной инстанции повторно рассмотреть дело по правилам рассмотрения дела суда первой инстанции предполагает наличие у апелляционной инстанции полномочий по установлению обстоятельств дела и по оценке как тех доказательств, которые были исследованы и оценены судом первой инстанции, так и дополнительных доказательств. При выявлении оснований, перечисленных в части 1 статьи 270 АПК Российской Федерации, свидетельствующих о неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, о недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, о несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, суд апелляционной инстанции отменяет или изменяет решение суда первой инстанции.
Следовательно, нельзя утверждать, что часть 1 статьи 266 и часть 1 статьи 270 АПК Российской Федерации нарушают конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
2.4. Оспариваемые заявителем положения статей 291.6, 291.8 и 291.11 АПК Российской Федерации, действующие в системной связи с другими положениями главы 35 АПК Российской Федерации, направлены на исправление в кассационном порядке возможной судебной ошибки, допущенной в судебных актах нижестоящих арбитражных судов, и являются дополнительной гарантией процессуальных прав граждан, а потому сами по себе также не нарушают конституционные права заявителя, перечисленные в жалобе.
Доводы, приведенные в жалобе, свидетельствуют о том, что заявитель, оспаривая конституционность этих статей, фактически предлагает Конституционному Суду Российской Федерации оценить мотивированность определения судьи Верховного Суда Российской Федерации об отказе в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, а также правильность этого определения, в котором неправомерно, по его мнению, были оставлены без внимания его аргументы о незаконности и необоснованности вынесенных по его делу судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций.
Между тем разрешение такого рода вопросов к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, установленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.
2.5. Конституция Российской Федерации закрепляет обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 44, часть 3).
Данная конституционная обязанность конкретизирована в Федеральном законе "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который, согласно его преамбуле, направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации; при этом государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В целях реализации указанных положений данный Федеральный закон устанавливает особые требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия (статья 5.1), которая определяется как территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью (пункт 1 статьи 3.1). Для обеспечения неразрывности указанной исторической и функциональной связи территории и объекта культурного наследия в территорию объекта культурного наследия могут входить, в частности, земельные участки, части земельных участков, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц; границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков (пункт 2 статьи 3.1 названного Федерального закона). Сведения же о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости (пункт 7 статьи 3.1 названного Федерального закона).
В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории определяются, в частности, охранные зоны - территории, в пределах которых в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (пункты 1 и 2 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
Таким образом, границы охранных зон устанавливаются не произвольно, а с учетом соответствующей исторической среды. При этом указанный Федеральный закон возлагает на Правительство Российской Федерации обязанность принять необходимые правовые акты, регламентирующие требования к определению зон охраны объектов культурного наследия и определяющие федеральный орган исполнительной власти, в компетенцию которого входит установление требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 3.1 и пункт 4 статьи 34), обеспечивая тем самым единый методологический подход к определению границ охранных зон и территорий объектов культурного наследия.
Указанное правовое регулирование, направленное на создание необходимых и достаточных условий для сохранения объектов культурного наследия, составной частью которого являются оспариваемые заявителем законоположения, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте, притом что Конституция Российской Федерации не гарантирует предоставление гражданам земельных участков, являющихся публичной собственностью, по их выбору и собственному усмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Борисова Александра Борисовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
------------------------------------------------------------------