ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 3 февраля 2021 г. N 33-КАД20-4-К3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области на решение Лодейнопольского городского суда Ленинградской области от 23 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 6 февраля 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 июля 2020 года по административному делу N 2а-431/2019 по административному исковому заявлению Ждановой Галины Владимировны к администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области об оспаривании решения об отказе в перераспределении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельного участка, находящегося в частной собственности.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решением администрации Лодейнопольского муниципального района, оформленным письмом от 4 июля 2019 года N 07-МУ-944/2019, Ждановой Г.В. отказано в перераспределении земельного участка площадью 642 кв. м с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: <...>, и земель, государственная собственность на которые не разграничена, с приложением схемы расположения образуемого земельного участка площадью 968 кв. м, поскольку согласно карте территориального зонирования испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах Ж-1 (зона индивидуальной усадебной застройки одноквартирными жилыми домами) и Р-3 (санитарно-защитная зона).
Жданова Г.В. обратилась в Лодейнопольский городской суд Ленинградской области с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа.
Суть доводов сводилась к тому, что документ, на который ссылается администрация в обоснование отказа, не отвечает требованиям достоверности сведений о расположении части испрашиваемого земельного участка в защитно-санитарной зоне.
Решением Лодейнопольского городского суда Ленинградской области от 23 октября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 6 февраля 2020 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 июля 2020 года, решение от 4 июля 2019 года N 07-МУ-944/2019 об отказе в перераспределении земельных участков признано незаконным, на администрацию Лодейнопольского муниципального района возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Ждановой Г.В.
Суды апелляционной и кассационной инстанций, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, кроме того, сослались на правовую неопределенность оспариваемого Ждановой Г.В. отказа.
В кассационной жалобе, адресованной Верховному Суду Российской Федерации, глава администрации Лодейнопольского муниципального района просит судебные акты отменить, настаивая на том, что имеются для этого основания, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, повлиявшие на исход административного дела, на защиту и восстановление публичных прав и законных интересов.
Относительно доводов, изложенных в кассационной жалобе, представителем административного истца представлены возражения.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 23 декабря 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены по правилам главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом того, чтобы они имели возможность явиться на заседание.
До начала судебного разбирательства от административного истца Ждановой Г.В., административного ответчика - главы администрации Лодейнопольского муниципального района поступили ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы в их отсутствие.
Судебная коллегия не усматривает препятствий к рассмотрению кассационной жалобы в отсутствие не явившихся на судебное заседание участвующих в деле лиц.
Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия приходит к следующему.
Земельный кодекс Российской Федерации, рассматривая перераспределение земельных участков в качестве способа образования земельных участков (статьи 11.2 - 11.8), одновременно устанавливает требования к образуемым и измененным земельным участкам. В частности, не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон (пункт 7 статьи 11.9 названного кодекса); в силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Кодекса разработка схемы расположения земельного участка с нарушением требования, предусмотренного пунктом 7 статьи 11.9 Кодекса, является основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, а согласно подпункту 4 пункта 7 статьи 39.27 решение о перераспределении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не может быть принято в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10.
Следуя принципам земельного и градостроительного законодательства, и Градостроительный кодекс Российской Федерации (статья 30), и Земельный кодекс Российской Федерации (статья 85) раскрывают понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент. Такие регламенты, согласно Земельному кодексу Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 85), образуют основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.
Системное толкование статей 1, 2, 3, 8, 30 - 36, 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями части 9 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" приводит к выводу о том, что включение правил землепользования и застройки, карт территориального зонирования в систему правовых регуляторов в сфере градостроительной деятельности (Градостроительного кодекса Российской Федерации) не отменяет обязанности уполномоченных органов публичной власти при подготовке и утверждении таких актов обеспечить достоверность и актуальность содержащейся в указанных документах информации.
Разрешая вопрос о законности административного акта об отказе в перераспределении испрашиваемого земельного участка, суды установили, что санитарно-защитная зона (Р-3), обозначенная в Правилах землепользования и застройки, утвержденных решением Совета депутатов Доможировского сельского поселения от 21 июля 2012 года N 201, на карте территориального зонирования (на которую администрация ссылалась в обоснование отказа в перераспределении испрашиваемого земельного участка) зона инженерной инфраструктуры (котельная), вокруг которой установлена санитарно-защитная зона (Р-3), не соответствует фактическому расположению объектов на местности; санитарно-защитная зона не поставлена на кадастровый учет; в указанную зону ошибочно включены часть земельного участка, выделенного Ждановой Г.В. до утверждения Правил землепользования и застройки, а также участки, предоставленные иным гражданам под индивидуальное жилищное строительство, для ведения личного подсобного хозяйства, для размещения объекта торговли.
В подтверждение своих выводов суды сослались на: заключение кадастрового инженера о наличии в карте градостроительного зонирования кадастровой ошибки при указании санитарно-защитной зоны; пояснения в суде кадастрового инженера об отсутствии в Едином государственном реестре недвижимости сведений о границах санитарно-защитной зоны; сведения из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках земельного участка с кадастровым номером <...>, предоставленного административному истцу администрацией муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области до утверждения Правил землепользования и застройки, границы которого пересекает санитарно-защитная зона; пояснения заинтересованного лица администрации Доможировского сельского поселения Лодейнопольского муниципального района Ленинградской области, не отрицавшего наличие ошибки в Правилах землепользования и застройки границ при обозначении санитарно-защитной зоны.
Исходя из приведенных выше федеральных норм, суды обоснованно посчитали, что при таких обстоятельствах нельзя считать с достоверностью доказанным расположение испрашиваемого земельного участка в санитарно-защитной зоне на основе карты территориального зонирования, в которой содержатся не соответствующие действительности сведения о санитарно-защитной зоне в границах испрашиваемого земельного участка.
Судебная коллегия, не умаляя выводов суда в этой части решения, вместе с тем полагает, что признание судом одного из доказательств по делу недостоверным (о чем, по сути, был сделан вывод судом) само по себе не свидетельствует о допустимости, достоверности, достаточности представленных суду иных доказательств, которыми должны подтверждаться или опровергаться правомерность отказа в перераспределении участка.
Суд обязан был оценить каждое из использованных им доказательств, как того требует статья 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с позиции достоверности и допустимости каждого доказательства в отдельности, а также с позиции достаточности и взаимосвязи доказательств в их совокупности, но ни суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции этого не сделали.
Ограничившись в решении фактически лишь ссылкой на пояснения лиц, участвующих в деле, заключение кадастрового инженера (что явно является недостаточным исходя из характера и предмета спора), суды так и не уверились в том, находится ли испрашиваемый земельный участок в санитарно-защитной зоне, существование которой (несмотря на неверное ее отображение на карте территориальных зон и имеющиеся у административного истца сомнения относительно границы санитарно-защитной зоны) не оспаривается сторонами.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации обязывает суд определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства. При этом суд не связан доводами заявленных требований по делам, вытекающим из публичных правоотношений (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 КАС РФ).
Применительно к настоящему делу судам надлежало учесть, что санитарно-защитные зоны, границы которых в обязательном порядке отображаются на картах территориального зонирования в соответствии с требованиями части 5, части 6.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отнесены Земельным кодексом Российской Федерации к зонам с особыми условиями территорий, их установление направлено на обеспечение уровня безопасности населения при эксплуатации объектов соответствующего класса опасности в штатном режиме (статьи 104, 105, 106 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии" при разработке схем территориального планирования, решении вопросов размещения объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.
В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, установление или изменение санитарно-защитной зоны осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Санитарными правилами и нормативами СанПиН 2.21/2.1.11200-03, разработанными на основании Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, установлены: ориентировочные размеры санитарно-защитных зон в зависимости от класса опасности объекта инженерной инфраструктуры, проектирование санитарно-защитных зон, подготовка экспертного заключения о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы, режим территории санитарно-защитной зоны.
С 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2019 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также правообладатели объектов недвижимости, расположенных полностью или частично в границах ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, вправе обратиться в уполномоченный государственный орган власти для принятия решений об установлении санитарно-защитных зон с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением необходимых документов (часть 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные акты Российской Федерации").
Таким образом, судам надлежало учесть, что в сложившейся ситуации должны были применяться специальные правила, регулирующие санитарно-защитные зоны.
Суды, не применив подлежащие применению приведенные нормы, оставили без внимания вопрос о том, к какому классу опасности относится объект инженерной инфраструктуры, вокруг которого была установлена санитарно-защитная зона, имеется ли решение уполномоченного органа об установлении санитарно-защитной зоны, не выяснили размеры и границы санитарно-защитной зоны.
Без установления данных обстоятельств выводы судов о незаконном отказе в перераспределении испрашиваемого земельного участка являются преждевременными.
В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности отказа принятого акта возлагается на орган публичной власти, его должностных лиц. Указанные орган и должностные лица обязаны подтверждать также факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
По мнению представителя административного ответчика, при разработке специализированной организацией правил землепользования и застройки все документы об установлении санитарно-защитной зоны имелись, должно было быть экспертное заключение Управления Роспотребнадзора по Ленинградской области, которое устанавливало границы санитарно-защитных зон.
Указанные выше факты представителем административного ответчика относимыми и допустимыми доказательствами не подкреплены: ни проектная документация, ни заключение Управления Роспотребнадзора, обосновывающие функциональное зонирование территории санитарно-защитной зоны, ее размер и границы, представителем административного ответчика в суд не представлялись.
Суды, не воспользовавшись своей активной ролью и не истребовав по своей инициативе указанные доказательства, так и не приняли всех мер для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по настоящему делу.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты не могут признаваться законными, обоснованными, отвечающими задачам и принципам административного судопроизводства.
В силу статей 3, 9, 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное рассмотрение и разрешение административного дела обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.
Допущенные судебными инстанциями указанные выше нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, они повлияли на исход административного дела, в связи с чем судебные постановления подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить возникший административный спор в соответствии с требованиями закона, регулирующими спорное правоотношение.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Лодейнопольского городского суда Ленинградской области от 23 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 6 февраля 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 июля 2020 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
------------------------------------------------------------------