ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 6 декабря 2019 г. N 5-КА19-46
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Алам Гула Рахмата Гула на решение Мещанского районного суда г. Москвы от 12 апреля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 12 октября 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению Алам Гула Р.Г. к Департаменту образования г. Москвы о признании нарушенным права на доступ к дошкольному образованию, возложении обязанности предоставить место в дошкольном учреждении, при невозможности предоставления места компенсировать расходы на обучение.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административного истца Красовой М.С., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителей Департамента образования города Москвы Коновалова А.М. и Ряскина В.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
13 июля 2017 года в электронном виде административным истцом было подано заявление о зачислении его сына А. <...> года рождения, в дошкольное учреждение с 1 сентября 2017 года, с указанием приоритетных для ребенка дошкольных учреждений, закрепленных по месту его регистрации в городе Москве.
Данное заявление зарегистрировано, принято к рассмотрению, ребенок поставлен в очередь для предоставления места в государственных бюджетных образовательных учреждениях: школа N 879, школа N 1245, школа N 1582.
В связи с тем, что ребенку место в дошкольном учреждении не было предоставлено, Алам Гула Р.Г. 22 февраля 2018 года обратился в суд с административным иском о признании нарушенным право ребенка на доступ к дошкольному образованию, возложении на Департамент образования г. Москвы обязанности предоставить место в закрепленном за адресом регистрации ребенка дошкольном учреждении в срок до 31 мая 2018 года, при невозможности предоставления места компенсировать расходы на обучение в негосударственном дошкольном учреждении вплоть до поступления ребенка в первый класс в целях устранения допущенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
Решением Мещанского районного суда г. Москвы от 12 апреля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 12 октября 2018 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Определением судьи Московского городского суда от 22 января 2019 года заявителю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 7 ноября 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В кассационной жалобе, поданной Аламом Гула Р.Г. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных актов и принятии решения об удовлетворении заявленных требований.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что по настоящему делу такого рода нарушения допущены.
Правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел являются задачами административного судопроизводства (статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Федеральный законодатель в части в части 1 статьи 176 - 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя круг вопросов, разрешаемых при принятии решения суда, установил обязанность принятия решения исключительно по заявленным административным истцом требованиям, предоставляя право выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных названным Кодексом, в части 1 статьи 176 - требования к судебному решению как акту правосудия, которое должно быть законным и обоснованным.
Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").
Приведенные законоположения являются процессуальными гарантиями реализации права на судебную защиту, не допускают произвольного изложения в судебном решении заявленных требований и изменения судом предмета судебного разбирательства.
Исходя из содержания административного искового заявления, Алам Гула Р.Г. заявил три самостоятельных требования, каждое из которых было поддержано в судебном заседании его представителем Красовой М.С., что подтверждается протоколом судебного заседания.
Между тем из материалов административного дела следует, что фактически не было рассмотрено требование о признании нарушенным права на доступ к дошкольному образованию ребенка административного истца ввиду непредоставления места в дошкольном учреждении по состоянию на 1 сентября 2017 года, что Судебной коллегией признается существенным нарушением норм процессуального права, повлекшим принятие незаконного решения судом первой инстанции, которое не было устранено судом апелляционной инстанции.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, судебные инстанции сделали вывод, что административным ответчиком незаконного бездействия не допущено, поскольку им совершены все необходимые действия по обеспечению прав ребенка на получение дошкольного образования, сославшись на справки из образовательных учреждений, согласно которым по состоянию на 12 апреля 2018 года дошкольные отделения укомплектованы полностью в соответствии с предельной наполняемостью, предусмотренной СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", включая выбранные административным истцом учреждения, а также письменную информацию, поступившую от Департамента образования г. Москвы, о том, что реализующие программы дошкольного образования государственные образовательные организации районов "Чертаново Центральное" и "Чертаново Южное" Южного административного округа города Москвы, а также расположенные на территории Южного административного округа города Москвы, по состоянию на 12 апреля 2018 года укомплектованы полностью в соответствии с предельной наполняемостью, предусмотренной СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций".
Таким образом, суд первой инстанции ограничился проверкой обоснованности требования об обязании административного ответчика предоставить место в дошкольном учреждении, закрепленном за адресом регистрации ребенка административного истца, в нарушение предписаний части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающей определить имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, не выяснил, по каким причинам не было удовлетворено заявление административного истца о обеспечении его ребенка местом в дошкольном образовательном учреждении по состоянию на 1 сентября 2017 года, не предложил представить доказательства принятия мер по реализации права на дошкольное образование на указанную дату, как это предусмотрено частью 12 статьи 226 поименованного Кодекса.
Такая процессуальная обязанность административного ответчика обусловлена нормами материального права, регулирующими возникшие отношения.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (статьи 7 и 43).
Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ), также гарантирующим право на образование в Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования (статья 5).
Исходя из предписаний пункта 4 статьи 12 Федерального закона от 19 февраля 1993 года N 4528-1 "О беженцах" правовое положение лица, которому предоставлено временное убежище в Российской Федерации, определяется названным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 78 Федерального закона N 273-ФЗ иностранные граждане обладают равными с гражданами Российской Федерации правами на получение в том числе дошкольного образования на общедоступной и бесплатной основе (часть 2 статьи 78).
Федеральный закон N 273-ФЗ организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (статья 9), закрепляет право получения дошкольного образования в образовательных организациях по достижении детьми возраста двух месяцев, определяет, что правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (части 1 и 2 статьи 67 этого же Закона).
Федеральный законодатель, регламентируя вопросы организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам, предусмотрев, что правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация, в приеме в которую может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест, одновременно закрепил право родителей (законных представителей) ребенка в таком случае для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаться в орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования (части 3 и 4 статьи 67 поименованного закона).
Организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального, высшего образования, дополнительного образования детей и дополнительного профессионального образования в образовательных организациях г. Москвы согласно пункту 3 части 1 статьи 10 Закона г. Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве" относится к полномочиям органов исполнительной власти города Москвы в области образования.
Департамент образования города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление и проводящим государственную политику в сфере образования, обеспечивающим функционирование в интересах жителей города Москвы системы образования и реализацию конституционного права на образование, а также организацию и предоставление государственных услуг в области дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного, среднего профессионального, высшего образования (пункт 1 Положения о Департаменте образования города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года N 447-ПП).
Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) предписывает уделять первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, устанавливает обязанность государств-участников обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры (статья 3).
Исходя из приведенных норм административный ответчик в случае отсутствия свободных мест в выбранных дошкольных образовательных учреждениях предлагает свободные места в других учреждениях, прежде всего, в доступной близости от места проживания ребенка, а также принимает меры с целью обеспечить ребенку возможность получения дошкольного образования в иных формах с сохранением учета ребенка в списке очередников.
Такой подход к решению вопроса обеспечения реализации права на дошкольное образование рекомендует Министерство образования и науки Российской Федерации, изложив его в письме от 8 августа 2013 года N 08-1063 со ссылкой на Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", которым предписано Правительству Российской Федерации обеспечить достижение к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет; совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: принять меры, направленные на ликвидацию очередей на зачисление детей в возрасте от трех до семи лет в дошкольные образовательные учреждения, предусмотрев расширение форм и способов получения дошкольного образования, в том числе в частных дошкольных образовательных учреждениях (подпункт "в" пункта 1, подпункт "а" пункта 2).
При таком положении решение Мещанского районного суда г. Москвы от 12 апреля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 12 октября 2018 года, содержащие вывод о несостоятельности всех заявленных административным истцом требований, приняты с нарушением норм процессуального права, основаны на неправильном применении норм материального права.
Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм процессуального и материального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, без отмены которых невозможны восстановление и защита прав и законных интересов Алам Гула Р.Г., действующего в интересах несовершеннолетнего А., считает необходимым отменить их и передать дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду первой инстанции следует учесть изложенное, принять во внимание, что в настоящее время ребенок достиг семи лет, со слов представителя административного истца в судебном заседании кассационной инстанции зачислен в первый класс образовательного учреждения на 2019 - 2020 учебный год, до этого негосударственные дошкольные учреждения не посещал.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Мещанского районного суда г. Москвы от 12 апреля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 12 октября 2018 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.
------------------------------------------------------------------