КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 24 сентября 2026 г. N 2441-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА
БЕЛОШЕВСКОГО ИЛЬИ ЮРЬЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ЧАСТЯМИ 4 И 16 СТАТЬИ 5.1 ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
"О РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, К.Б. Калиновского, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, А.В. Коновалова, В.В. Коробченко, М.Б. Лобова, В.А. Сивицкого, Е.В. Тарибо,
заслушав сообщение судьи Е.В. Тарибо, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина И.Ю. Белошевского,
1. Гражданин И.Ю. Белошевский оспаривает конституционность следующих положений статьи 5.1 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области":
части 4 (утратила силу на основании Закона Московской области от 8 июля 2021 года N 143/2021-ОЗ), согласно которой решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования отменяется органом местного самоуправления в случае невнесения собственником земельного участка в полном объеме платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка в срок, установленный частью 16 данной статьи; вид разрешенного использования земельного участка подлежит возврату к ранее установленному виду такого использования;
части 16 (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона Московской области от 8 июля 2021 года N 143/2021-ОЗ) о том, что собственник земельного участка обязан внести плату за изменение вида разрешенного использования земельного участка в тридцатидневный срок со дня получения уведомления о размере такой платы.
Как следует из представленных материалов, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области 11 мая 2021 года уведомило И.Ю. Белошевского об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости: с "для сельскохозяйственного производства" на "для индивидуального жилищного строительства". Министерством имущественных отношений Московской области ему была рассчитана плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка в размере 346 577 руб. 59 коп. (10% от кадастровой стоимости участка), о чем ему направлено уведомление от 1 июня 2021 года. Поскольку данная сумма не была уплачена, названное Министерство обратилось с иском о ее взыскании, в удовлетворении которого было отказано решением Жуковского городского суда Московской области от 23 января 2024 года. Однако Московский областной суд апелляционным определением от 22 июля 2024 года, с которым согласились суды вышестоящих инстанций, отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требование о взыскании данной суммы с И.Ю. Белошевского.
По мнению И.Ю. Белошевского, оспариваемые им нормы противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1 - 3), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку допускают взыскание с собственника земельного участка платы за изменение вида разрешенного использования в значительном размере в случае, когда такое изменение не повлекло увеличения кадастровой стоимости земельного участка.
2. В силу Конституции Российской Федерации земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а условия и порядок пользования ею определяются на основе федерального закона, притом что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 9, часть 2; статья 36, часть 3; статья 72, пункт "в" части 1). Таким Федеральным законом, определяющим условия и порядок пользования землей, является Земельный кодекс Российской Федерации, который предусматривает, что земельное законодательство состоит из данного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, а нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать данному Кодексу; на основании и во исполнение данного Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации исполнительные органы субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (абзацы первый и второй пункта 1 и пункт 3 статьи 2).
Земельный кодекс Российской Федерации в пункте 1 статьи 14.4 предусматривает, что любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из установленных регламентами использования земель по общему правилу выбирается правообладателем земельного участка без разрешений и согласований. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" выбор предусматривающего строительство, реконструкцию объекта капитального строительства вида разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах города Москвы, в границах Московской области и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, осуществляется при условии внесения им платы за изменение вида разрешенного использования; такая плата определяется в порядке, установленном нормативными правовыми актами города Москвы и Московской области, с учетом разницы между установленной кадастровой стоимостью земельного участка и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешенного использования; условия и порядок внесения такой платы также устанавливаются законами данных субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 22).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, названный Федеральный закон призван способствовать в конкретный период созданию особых условий для устойчивого развития присоединенных к городу Москве территорий и имеет ограниченное действие во времени и в пространстве (Постановление от 11 февраля 2019 года N 9-П). Соответственно, плата за изменение вида разрешенного использования, взимаемая с правообладателей земельных участков на разовой основе, по сути является составной частью особого правового режима землепользования на территории города Москвы и Московской области. При этом данные субъекты Российской Федерации - наделенные в сфере землепользования широкими дискреционными полномочиями, объем которых может варьироваться в зависимости от специфики региона, - не были связаны федеральным законодателем детальными императивными предписаниями относительно определения правил взимания такой платы, а были лишь ориентированы на учет некоторых критериев ее расчета. Это соотносится с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, который даже в отношении регулярно взимаемых неналоговых фискальных платежей допускал передачу на подзаконный уровень полномочий по определению порядка расчета и взимания таких платежей, т.е. права конкретизировать содержание их элементов на основе критериев, закрепленных в федеральном законе (Постановление от 28 февраля 2006 года N 2-П).
3. Как предусмотрено Законом Московской области "О регулировании земельных отношений в Московской области", выбор предусматривающего строительство, реконструкцию объекта капитального строительства вида разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах Московской области и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, осуществляется при условии внесения этим лицом платы за изменение вида такого использования (часть 3 статьи 5.1). Размер такой платы определяется с учетом разницы между установленной кадастровой стоимостью земельного участка и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешенного использования или условно разрешенным видом использования, а порядок определения платы устанавливается Правительством Московской области (части 11 и 12 статьи 5.1 того же Закона).
Правительство Московской области постановлением от 31 декабря 2013 года N 1190/57 утвердило Порядок определения платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица или юридического лица. Согласно данному Порядку размер платы определяется как результат умножения ставки для расчета платы на разницу между кадастровой стоимостью земельного участка с выбранным видом разрешенного использования и его кадастровой стоимостью на дату подачи заявления собственника земельного участка о получении расчета размера платы за изменение вида разрешенного использования; могут также применяться коэффициенты, предусмотренные данным Порядком (пункты 4.1 и 4.8).
Как следует из приведенных выше общих правил - принимая во внимание, что законодатель Московской области, исполняя ориентирующее предписание федерального законодателя, указал на определение размера платы с учетом такого критерия, как разница между установленной кадастровой стоимостью земельного участка и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешенного использования, - плата рассчитывается в случаях, когда в связи с выбором вида разрешенного использования земельного участка его кадастровая стоимость увеличивается. Однако названный выше Порядок предусматривает также специальные правила расчета тогда, когда кадастровая стоимость земельного участка уменьшается или не изменяется: в таком случае размер платы составляет 10 процентов от величины кадастровой стоимости земельного участка с выбранным видом разрешенного использования (пункты 4.6 и 4.7). Такое регулирование само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан, если субъектом Российской Федерации соблюдаются общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации (статья 72, пункт "и" части 1, Конституции Российской Федерации).
4. По смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, наличие у сбора экономического основания - одно из условий надлежащего установления данного сбора законодателем, а такие вытекающие из фундаментальных конституционных предписаний принципы налогообложения, как справедливость, равенство и соразмерность, а также конкретизирующий их принцип экономической обоснованности во всяком случае применимы к обязательным публичным (фискальным) платежам, в том числе к сборам. Сказанное подтверждается и тем, что основные начала налогообложения, такие как равенство и экономическая обоснованность, в полной мере относятся и к установлению сборов (пункт 3 статьи 1 и статья 3 Налогового кодекса Российской Федерации) (постановления от 19 июля 2019 года N 30-П и от 20 февраля 2024 года N 7-П).
Цель платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка состоит в компенсации затрат органов публичной власти, сопряженных с регулированием земельных отношений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 марта 2020 года N 574-О). При этом последствия изменения вида разрешенного использования земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "для индивидуального жилищного строительства" не сводятся лишь к смене его формально-юридического статуса. Поскольку меняется также социально-экономический статус земельного участка, это может потребовать развития соответствующей инфраструктуры (дорог, коммуникаций, социальных объектов) за счет бюджета субъекта Российской Федерации.
Наряду с тем, что в условиях высокой рыночной стоимости земли под строительство в Московской области плата за изменение вида разрешенного использования препятствует необоснованному массовому изменению видов такого использования в целях сохранения баланса интересов публичных и частных субъектов в сфере землепользования и градостроительства, она также способствует допуску застройщиков, которые имеют возможность вкладывать финансовые средства в инфраструктурное развитие территории. Следовательно, нет оснований считать, что такая плата установлена с нарушением принципов равенства и справедливости, произвольно и исключительно в фискальных целях: в действительности она выступает в качестве компенсационно-регулятивного платежа, имеющего объективные экономические предпосылки. Не влияет на этот вывод и то, что для собственников земельных участков в городе Москве не предусмотрены аналогичные правила исчисления платы за изменение вида разрешенного использования в тех случаях, когда кадастровая стоимость земельного участка осталась прежней или уменьшилась в результате такого изменения. Подобная разница вызвана неодинаковыми экономическими условиями землепользования в данных субъектах Российской Федерации, в том числе повышенным спросом на земельные участки в Московской области для индивидуального жилищного строительства.
Плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка обусловлена также экономической выгодой самого правообладателя, инициировавшего выбор вида разрешенного использования. Такая выгода может состоять не в увеличении кадастровой стоимости земельного участка, а в приобретении возможности строительства на нем и возможности дальнейшего использования построенного объекта в хозяйственной деятельности. Как следует из дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов, в 2021 году И.Ю. Белошевский завершил строительство на принадлежащем ему земельном участке жилого дома, в 2022 году поставил его на учет и зарегистрировал право собственности, достигнув цели изменения вида разрешенного использования земельного участка.
Таким образом, оспариваемое И.Ю. Белошевским регулирование не может рассматриваться как нарушающее его конституционные права.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Белошевского Ильи Юрьевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
------------------------------------------------------------------