ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 10 октября 2018 г. N 83-КГ18-14
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кулаженковой Любови Ивановны к Управлению имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации о признании незаконным отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, обязании заключить соглашение о перераспределении земельных участков
по кассационной жалобе Кулаженковой Любови Ивановны на решение Советского районного суда г. Брянска от 25 июля 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 24 октября 2017 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Кулаженкова Л.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером <...> площадью 703 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для использования индивидуального жилого дома, по адресу: г. <...>, и расположенного на этом земельном участке жилого дома площадью 20,6 кв. м с кадастровым номером <...>.
В целях приобретения прилегающего земельного участка площадью 417 кв. м для эксплуатации уже существующего жилого дома, право собственности на который оформлено в установленном законом порядке, Кулаженкова Л.И. обратилась в Управление имущественных и земельных отношений Брянской городской администрации (далее также - Управление) с заявлением о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и принадлежащего ей земельного участка, приложив схему расположения земельных участков на кадастровом плане территории.
Решением Управления в форме письма от 3 апреля 2017 г. Кулаженковой Л.И. отказано в заключении соглашения о перераспределении земельных участков ввиду наличия оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельных участков, предусмотренных подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), поскольку образование земельных участков не должно приводить к недостаткам, препятствующим рациональному использованию и охране земель; испрашиваемый земельный участок частично находится в пределах водоохранной зоны, но за пределами береговой и прибрежной защитной полос.
Полагая свои права нарушенными, Кулаженкова Л.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, ссылаясь на то, что она является собственником уже существующего строения, расположенного на принадлежащем ей земельном участке, который территориально находится ближе к урезу воды реки <...> чем испрашиваемый земельный участок, каких-либо ограничений (обременений) в отношении принадлежащих ей объектов недвижимого имущества не зарегистрировано, режим ограниченного использования не установлен; кроме того, земельное законодательство не содержит ограничений на передачу в собственность земельных участков, расположенных в водоохранной зоне.
Решением Советского районного суда г. Брянска от 25 июля 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 24 октября 2017 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.
Определением судьи Брянского областного суда от 20 апреля 2018 г. Кулаженковой Л.И. отказано в передаче кассационной жалобы на вышеуказанные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе Кулаженкова Л.И. просит об отмене состоявшихся по делу судебных актов в связи с существенным нарушением норм материального права и процессуального права.
По результатам изучения доводов кассационной жалобы 20 июня 2018 г. судьей Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2018 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций, что выразилось в следующем.
Согласно положениям пункта 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
В соответствии с положениями статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в том числе в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 данного Кодекса.
Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено данным Кодексом (пункт 13 статьи 11.10 ЗК РФ).
Порядок, случаи и основания заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьей 39.28 ЗК РФ.
В соответствии с пунктом 3 статьи 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.
Согласно подпункту 11 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные в пункте 16 статьи 11.10 данного Кодекса.
Отказывая в удовлетворении заявленных Кулаженковой Л.И. требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административный ответчик действовал в пределах предоставленных ему законом полномочий, по вопросу, отнесенному к его компетенции, оспариваемое решение принято в соответствии с законом и прав административного истца не нарушает.
Суд апелляционной инстанции по существу согласился с выводами суда первой инстанции, дополнительно указав на то, что испрашиваемый земельный участок частично расположен в водоохранной зоне, для которой законом установлен специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности, что не было учтено административным истцом. Нарушение требований закона при разработке схемы расположения земельного участка в силу прямого указания подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ является основанием для отказа в утверждении такой схемы.
В то же время, как следует из материалов дела, ни административный ответчик в своем отказе, ни суды в судебных актах не привели какого-либо обоснования для вывода о том, что схема расположения земельного участка, представленная с заявлением о перераспределении земельных участков, разработана кадастровым инженером с нарушением требований закона.
В соответствии с пунктом 10 статьи 39.28 ЗК РФ решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.
Пунктами 9 и 14 статьи 39.28 ЗК РФ предусмотрен перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.
Разрешая административный спор по данной категории дел, суд, в силу критериев, вытекающих из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, должен оценивать оспариваемое решение уполномоченного органа с точки зрения его правомерности и обоснованности, чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения прав, гарантируемых статьей 36 Конституции Российской Федерации.
В отказе заключить соглашение о перераспределении земельных участков административный ответчик сослался на положения части 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее также - ВК РФ), пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ, указав, что образование земельных участков не должно приводить к недостаткам, препятствующим рациональному использованию и охране земель, в связи с чем имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения образуемого земельного участка, предусмотренные подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ.
В соответствии со статьей 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1).
При этом в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды (часть 16).
Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 данного Кодекса требований к образуемым земельным участкам.
Из пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ следует, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами.
Однако, оспариваемый в рамках данного административного дела отказ Управления в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, в нарушение положений пункта 10 статьи 39.28 ЗК РФ, не содержит указаний на конкретные недостатки вновь образуемого земельного участка, препятствующие рациональному использованию и охране земель.
Согласно положениям части 1 статьи 175, части 1 статьи 176 КАС РФ решение принимается при разрешении судом первой инстанции административного дела по существу. Решение суда должно быть законным и обоснованным.
Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Обжалуемые судебные акты требованиям законности и обоснованности не отвечают.
Из письменных пояснений привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области следует, что действующее законодательство не устанавливает ограничений для передачи указанного Кулаженковой Л.И. земельного участка, частично расположенного согласно информации отдела водных ресурсов по Брянской области Московско-Окского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов в пределах водоохранной зоны реки <...> (за границами береговой и прибрежной защитной полос), в собственность.
Ранее Департаментом природных ресурсов и экологии Брянской области в письме от 27 января 2017 г. сообщалось, что земельный участок с кадастровым номером <...>, расположенный по адресу: г. "<...>", не располагается на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения.
Согласно сообщению отдела водных ресурсов по Брянской области Московско-Окского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 14 марта 2017 г. в соответствии со схемой расположения земельного участка, выполненной кадастровым инженером П. границы земельного участка площадью 417 кв. м (кадастровый номер <...>) расположены в 155 - 230 м от уреза реки <...> и частично находятся в пределах водоохранной зоны, но за пределами береговой и прибрежной защитной полос.
В соответствии с данными публичной кадастровой карты Управления Росреестра по Брянской области принадлежащий Кулаженковой Л.И. земельный участок с кадастровым номером <...> территориально расположен ближе к урезу воды реки <...> чем испрашиваемый земельный участок площадью 417 кв. м.
На принадлежащие Кулаженковой Л.И. на праве собственности земельный участок и возведенный на участке жилой дом каких-либо ограничений (обременений) не зарегистрировано, режим ограниченного использования указанных объектов недвижимого имущества не установлен.
30 июня 2017 г. Брянской городской администрацией Кулаженковой Л.И. выдано разрешение на строительство N 32-301-3217-2017 (на реконструкцию индивидуального жилого дома со строительством пристройки) на земельном участке с кадастровым номером <...>.
Как указывало Управление в своих возражениях на административное исковое заявление, согласно действовавшим на момент возникновения спорных правоотношений Правилам землепользования и застройки на территории города Брянска, утвержденным решением Брянского городского Совета народных депутатов от 28 мая 2008 г. N 991, испрашиваемый земельный участок расположен в зоне усадебной застройки индивидуальными жилыми домами и блокированными жилыми домами с приквартирными участками (Ж3), в которой размещение отдельно стоящих жилых домов на одну семью от 1 до 3 этажей (включая мансардный этаж) с придомовыми участками предусмотрено в качестве основного вида разрешенного использования.
Данные обстоятельства (наличие либо отсутствие дополнительных ограничений хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемых в соответствии с частью 2 статьи 65 ВК РФ, соответствие предполагаемого использования испрашиваемого земельного участка основным видам разрешенного использования, установленным для соответствующей территориальной зоны) являются юридически значимыми для разрешения заявленных требований, однако им судами при вынесении обжалуемых актов оценка не дана.
В соответствии с положениями части 8 статьи 84 КАС РФ результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.
Обжалуемые судебные акты результатов оценки указанных доказательств, представленных в материалы дела, не содержат, мотивы, по которым они отвергнуты судами, в судебных актах не приведены.
Как указывает Кулаженкова Л.И. в доводах кассационной жалобы, площадь образуемого земельного участка не превышает установленных на территории г. Брянска предельных максимальных размеров земельных участков. Данные обстоятельства судом не проверялись и не устанавливались.
Отказ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков без правового обоснования нарушает право административного истца на увеличение за плату принадлежащего ему на праве собственности земельного участка для эксплуатации уже существующего жилого дома.
В решении суд не привел оснований, по которым считает необоснованными доводы Кулаженковой Л.И. о нарушении оспариваемым отказом ее прав.
В связи с допущенными судами существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход административного дела, состоявшиеся по делу судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение по существу в суд первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Советского районного суда г. Брянска от 25 июля 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 24 октября 2017 г. отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.
------------------------------------------------------------------