ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 28 июня 2018 г. N 32-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Инвариант" о признании недействующим решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" в редакции решения от 25 июля 2014 г. N 38-429 в части установления для земельного участка с кадастровым номером 64:48:040343:7 общей площадью 4835 кв. м, расположенного по адресу: город Саратов, улица Бульварная, 2А, территориальной зоны Р-2 (зона зеленых насаждений общего пользования) по апелляционным жалобам Администрации муниципального образования "Город Саратов", Саратовской городской Думы, Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству Администрации муниципального образования "Город Саратов" на решение Саратовского областного суда от 2 марта 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью "Инвариант" обратилось в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" в редакции решения от 25 июля 2014 г. N 38-429 в части установления для земельного участка с кадастровым номером 64:48:040343:7 общей площадью 4835 кв. м, расположенного по адресу: город Саратов, улица Бульварная, 2А, территориальной зоны Р-2 (зона зеленых насаждений общего пользования).
Решением Саратовского областного суда от 2 марта 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация муниципального образования "Город Саратов", Саратовская городская Дума, Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству Администрации муниципального образования "Город Саратов" обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм права.
Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта исходя из следующего.
Согласно подпункту 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки отнесено к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением предусмотренных данным Кодексом случаев.
Из части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки (часть 3 статьи 30 Градостроительного кодекса).
Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки - статьей 33 названного Кодекса.
Согласно части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: 1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; 3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения; 4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях; 5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (часть 3 статьи 33 названного Кодекса).
Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 названного Кодекса).
Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 названного Кодекса).
Как следует из материалов дела, решением от 25 июля 2014 г. N 38-429 Саратовская городская Дума внесла изменения в пункт 37 (Карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "Город Саратов") Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280, согласно которым территория земельного участка с кадастровым номером 64:48:040343:7 изменена с территориальной зоны среднеэтажной жилой застройки (Ж-2) на зону зеленых насаждений общего пользования (Р-2).
Решение Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 г. N 38-429 опубликовано 29 июля 2014 г. на сайте Саратовской городской Думы и в газете "Саратовская панорама - спецвыпуск". Указанные изменения вступили в законную силу со дня их официального опубликования.
ООО "Инвариант" является собственником двухэтажного нежилого здания литер А общей площадью 700,1 кв. м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 64:48:040343:7 с видом разрешенного использования "многоквартирные жилые дома от 3-х до 6-ти этажей, в том числе со встроенными нежилыми помещениями".
Обращаясь в областной суд, административный истец указал, что установление для земельного участка территориальной зоны Р-2 осуществлено с нарушением порядка проведения публичных слушаний при принятии оспариваемого решения.
Удовлетворяя административное заявление, суд первой инстанции исходил из нарушения установленного градостроительным законодательством порядка проведения публичных слушаний, что повлекло нарушение прав административного истца.
Судебная коллегия с указанным выводом суда первой инстанции соглашается.
Согласно статье 31 Градостроительного кодекса процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5, 6), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16).
Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 и с частями 13 и 14 статьи 31 данного Кодекса.
Решением Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 г. N 65-633 утверждено Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Город Саратов" (в редакции решения Саратовской городской Думы от 6 февраля 2014 г. N 32-363), согласно пунктам 1.1 - 1.3 которого публичные слушания являются одной из форм реализации населением муниципального образования "Город Саратов" своего конституционного права на местное самоуправление, прямой формой волеизъявления жителей муниципального образования и представляют собой обсуждение проектов правовых актов органов местного самоуправления с участием жителей и проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством Саратовской области.
Согласно пункту 1.4 названного Положения не допускается принятие муниципального правового акта, проект которого выносится на публичные слушания, до получения результатов публичных слушаний.
Порядок организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Город Саратов" установлен разделами IV - VI Положения.
В частности, согласно пункту 4.5 Положения объявление о проведении публичных слушаний с указанием места, времени и даты их проведения, перечнем вопросов, подлежащих обсуждению, контактной информацией Оргкомитета (Комиссии) подлежит опубликованию в газете "Саратовская панорама" или размещается (публикуется) на официальном сайте администрации муниципального образования "Город Саратов" (www.saratovmer.ru) не менее чем за 30 календарных дней до даты проведения публичных слушаний.
Согласно пункту 6.4 Положения председатель публичных слушаний открывает слушания, оглашает тему публичных слушаний, перечень вопросов, выносимых на публичные слушания, основания и причины их проведения, предложения Оргкомитета (Комиссии) по порядку проведения публичных слушаний, представляет секретаря публичных слушаний.
В соответствии с пунктами 6.7, 6.8 Положения для организации обсуждений председательствующий объявляет вопрос, по которому проводится обсуждение, и предоставляет слово участникам публичных слушаний с правом выступления для аргументации своих предложений по проекту муниципального правового акта в порядке поступления их предложений. По окончании выступления участника публичных слушаний (или при истечении предоставленного времени), председательствующий дает возможность участникам публичных слушаний с правом обсуждения задать уточняющие вопросы по позиции и (или) аргументам выступающего участника публичных слушаний, внести свои предложения и предоставляет дополнительное время для ответов на вопросы.
Судом первой инстанции установлено, что постановлением главы Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 6 мая 2014 г. N 1218 Комитету по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству Администрации муниципального образования "Город Саратов" поручено в срок до 1 июня 2014 г. подготовить проект решения Саратовской городской Думы о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280.
Постановлением главы Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 12 мая 2014 г. N 08-02-01-07 проведение публичных слушаний по вопросу о внесении изменений в Правила землепользования и застройки назначено на 10 июля 2014 г., функции оргкомитета публичных слушаний возложены на комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов". В газете "Саратовская панорама" от 13 мая 2014 г. N 29 опубликованы материалы предлагаемых к обсуждению изменений, в том числе Карта градостроительного зонирования, на которой земельный участок с кадастровым номером 64:48:040343:7 был отнесен к зоне Ж-2.
Между тем 21 июня 2014 г. в Комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" обратились жители многоквартирных домов N 4, 4а по ул. Бульварной, N 44, 46 по ул. Шехурдина с просьбой изменить территориальную зону земельного участка с кадастровым номером 64:48:040343:7 (Ж-2) на зону Р-2.
Таким образом, указанное заявление поступило после опубликования Главой Администрации муниципального образования "Город Саратов" картографического материала, и, как следует из материалов дела, изменение территориальной зоны на карте градостроительного зонирования не было отражено для всеобщего ознакомления.
Публичные слушания состоялись 10 июля 2014 г., по результатам которых составлены протокол и заключение.
Согласно части 6 статьи 28 Градостроительного кодекса участники публичных слушаний вправе представить свои предложения и замечания, касающиеся рассматриваемого проекта, для включения их в протокол публичных слушаний.
Как установил суд первой инстанции, председателем публичных слушаний вопрос об изменении территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером 64:48:040343:7 на публичных слушаниях не объявлялся, в повестку дня не вносился и фактически участниками публичных слушаний не обсуждался. Помимо этого проект изменения территориальной зоны для всеобщего обозрения не опубликован. В заключении о результатах публичных слушаний данный вопрос также не отражен.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод о нарушении норм Градостроительного кодекса, а также пунктов 6.4, 6.7, 6.8 Положения, нарушении прав и законных интересов административного истца, у которого отсутствовала возможность ознакомиться с оспариваемыми изменениями, участвовать в публичных слушаниях и высказать собственное мнение относительно планируемого изменения территориальной зоны земельного участка.
Тот факт, что в настоящее время согласно Генеральному плану муниципального образования "Город Саратов", утвержденному решением Саратовской городской Думы от 31 января 2018 г. N 29-223, указанный земельный участок отнесен к озелененным территориям общего пользования, не свидетельствует о законности оспариваемого решения Саратовской городской Думы, поскольку этот нормативный правовой акт принят с нарушением порядка его принятия. Кроме того, на момент принятия решения от 25 июля 2014 г. N 38-429 действовал генеральный план, утвержденный решением административного ответчика от 28 февраля 2008 г. N 25-240, согласно которому земельный участок с кадастровым номером 64:48:040343:7 был отнесен к функциональной зоне Ж-2.
Судебная коллегия также отмечает, что наряду с принципом обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории - одним из принципов, на котором основывается законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, является также и обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.
В частности, в силу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
При принятии решений относительно территориального планирования и градостроительного зонирования уполномоченному органу необходимо учитывать интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
В рассматриваемом случае ООО "Инвариант" с 2011 года является собственником объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, установленная территориальная зона для которого согласно оспариваемым правилам землепользования и застройки отнесена к рекреационным зонам. Действующим земельным и градостроительным законодательством строительство и реконструкция нежилого здания на землях рекреационного назначения не предусмотрены.
С учетом изложенного оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права общества на использование объекта капитального строительства и оформление прав на земельный участок.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Саратовского областного суда от 2 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации муниципального образования "Город Саратов", Саратовской городской Думы, Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству Администрации муниципального образования "Город Саратов" - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------