ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 19 января 2021 г. N 305-ЭС20-14274
Резолютивная часть определения объявлена 13.01.2021.
Полный текст определения изготовлен 19.01.2021.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,
судей Першутова А.Г., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Автотехцентр-Нагатино" на решение Арбитражного суда города Москвы от 05.12.2019 по делу N А40-232562/2019 и на постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.06.2020 по указанному делу
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Автотехцентр-Нагатино" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении.
В заседании приняли участие представители:
от общества с ограниченной ответственностью "Автотехцентр-Нагатино" - Нефедова Л.Г.;
от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве - Власова Э.В., Сухов Д.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью "Автотехцентр-Нагатино" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве (далее - административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 13.08.2019 N 585/05/2019, которым общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением штрафа в размере 700 000 рублей.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 05.12.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2020 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены. Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 05.06.2020 постановление суда апелляционной инстанции от 03.03.2020 отменено, решение суда первой инстанции от 05.12.2019 оставлено в силе.
В кассационной жалобе общество просит отменить судебные акты судов первой инстанции и округа, считая их незаконными и необоснованными.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В. от 30.11.2020 кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее также - АПК РФ).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Как следует из судебных актов и материалов дела, общество, на основании договора аренды от 02.08.2012 N М-05-037821, заключенного на срок до 09.06.2061 с Департаментом земельных ресурсов города Москвы, является арендатором земельного участка площадью 11 970 кв. м с кадастровым номером 77:05:0004006:1006, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Садовники, д. 11 "а", стр. 12. Согласно пункту 1.1 указанного договора аренды земельный участок предоставлен для целей эксплуатации административно-производственных зданий станции технического обслуживания автомобилей. Фактически земельный участок используется для эксплуатации комплекса зданий, принадлежащих обществу - мойка и автосервис. При этом, в соответствии со сведениями, содержащимися в ЕГРП, данному земельному участку установлен вид разрешенного использования - для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений коммунального хозяйства.
Административный орган, придя к выводу, что в деянии общества имеет место состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена в части 1 статьи 8.8 КоАП РФ - использование земельного участка не по целевому назначению, привлек общество к ответственности оспариваемым постановлением от 13.08.2019 N 585/05/2019.
Суд первой инстанции и Арбитражный суд Московского округа, признавая спорное постановление законным, учитывали, в том числе, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), КоАП РФ, Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 (далее - Классификатор от 01.09.2014 N 540), и согласились с позицией административного органа.
Между тем судами первой и кассационной инстанций не учтено следующее.
В Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018) разъяснено, что деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 ЗК РФ).
Кроме того, в указанном Обзоре разъяснено, что сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором от 01.09.2014 N 540. При этом, согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации Классификатора от 01.09.2014 N 540, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному Классификатору.
Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлено, что использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
В Классификаторе от 01.09.2014 N 540 предусмотрено следующее наименование вида разрешенного использования земельного участка по коду 3.1 - Коммунальное обслуживание: Размещение зданий и сооружений в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 3.1.1 - 3.1.2.
Соответственно, в Классификаторе от 01.09.2014 N 540 предусмотрено наименование вида разрешенного использования земельного участка по коду 3.1.1 - Предоставление коммунальных услуг: Размещение зданий и сооружений, обеспечивающих поставку воды, тепла, электричества, газа, отвод канализационных стоков, очистку и уборку объектов недвижимости (котельных, водозаборов, очистных сооружений, насосных станций, водопроводов, линий электропередач, трансформаторных подстанций, газопроводов, линий связи, телефонных станций, канализаций, стоянок, гаражей и мастерских для обслуживания уборочной и аварийной техники, сооружений, необходимых для сбора и плавки снега). По коду 3.1.2 предусматривается следующее - Административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг: Размещение зданий, предназначенных для приема физических и юридических лиц в связи с предоставлением им коммунальных услуг.
При этом на момент заключения обществом договора аренды от 02.08.2012 N М-05-037821, действовал Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 15.02.2007 N 39 "Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов" (далее - Методические указания от 15.02.2007 N 39). Пункт 1.2.9 Методических указаний от 15.02.2007 N 39 предусматривал, что Методические указания позволяют определить кадастровую стоимость земельных участков в составе земель населенных пунктов в разрезе следующих видов разрешенного использования: Земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, продовольственного снабжения, сбыта и заготовок.
В кадастровом паспорте земельного участка 77:05:0004006:1006 (приложение N 1 к договору аренды от 02.08.2012 N М-05-037821) сделана ссылка именно на пункт 1.2.9 Методических указаний от 15.02.2007 N 39 с указанием: Разрешенное использование: Земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений коммунального хозяйства.
Таким образом, административный орган (орган публичной власти) фактически привлек общество к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в связи с тем, что вследствие вступления в силу Классификатора от 01.09.2014 N 540 общество, по мнению административного органа, стало использовать спорный земельный участок не в соответствии с его целевым назначением, определенным Классификатором от 01.09.2014 N 540. При этом сведений о том, что в период действия Методических указаний от 15.02.2007 N 39, общество, арендующее спорный земельный участок по договору от 02.08.2012 N М-05-037821, заключенному с иным органом публичной власти, использовало его, по мнению других уполномоченных органов, не в соответствии с указанным в договоре целевым назначением, в деле не имеется.
Соответственно, в деянии общества не усматривается использования спорного земельного участка не в соответствии с тем его видом, который следует из договора аренды от 02.08.2012 N М-05-037821. Как верно указал суд апелляционной инстанции в постановлении от 03.03.2020, оснований для вывода о том, что земельный участок используется обществом с нарушением установленных требований, не имеется.
Кроме того, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 12.11.2020 N 46-П, если в статусе собственника земельного участка лицо не лишено законной возможности инициировать изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой, то арендующее землю лицо в такой возможности ограничено.
Также, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 16.10.2020 N 42-П, при оценке конституционности части 1 статьи 8.8 КоАП РФ - поскольку она, равно как и большинство других норм Особенной части данного Кодекса, имеет бланкетный характер - отдельную значимость приобретает требование ее согласованности в общей системе правового регулирования с соответствующими правилами, установленными регулятивными законодательными (подзаконными) актами. Регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, нарушение которых признается основанием юридической ответственности, должны быть сформулированы так, чтобы содержащиеся в них конструкции (субъективные права, юридические обязанности, юридические процедуры и т.п.) не препятствовали однозначному уяснению смысла действующего правового регулирования.
В Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733 отмечается, что отсутствие в ЕГРП сведений о виде разрешенного использования земельного участка не образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
Часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ устанавливает, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В силу части 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
По изложенным причинам имеются неустранимые сомнения в виновности общества в совершении им правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.
Таким образом, общество привлечено к административной ответственности необоснованно.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обжалуемый судебный акт Арбитражного суда Московского округа подлежит отмене, в связи с допущенными существенными нарушениями при применении норм материального права, с оставлением в силе постановления суда апелляционной инстанции.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.06.2020 по делу N А40-232562/2019 Арбитражного суда города Москвы отменить.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2020 по указанному делу оставить в силе.
Ю.Г.ИВАНЕНКО
А.Г.ПЕРШУТОВ
Д.В.ТЮТИН
------------------------------------------------------------------