КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 24 октября 2019 г. N 2955-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНКИ
ПАВЛОВОЙ ТАТЬЯНЫ МИХАЙЛОВНЫ НА НАРУШЕНИЕ ЕЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ЧАСТЬЮ 3 СТАТЬИ 13 И ЧАСТЬЮ 4 СТАТЬИ 28,
А ТАКЖЕ ЧАСТЬЮ 3 СТАТЬИ 43 ВО ВЗАИМОСВЯЗИ С ЧАСТЯМИ 1, 4 И 5
СТАТЬИ 44 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина,
рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданки Т.М. Павловой к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,
1. Гражданка Т.М. Павлова оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":
части 3 статьи 13, согласно которой объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений;
части 4 статьи 28, устанавливающей, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений;
части 3 статьи 43, в соответствии с которой представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования; решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом; в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Часть 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оспаривается заявительницей во взаимосвязи со следующими нормами названного Федерального закона:
частью 1 статьи 44, определяющей требования к содержанию устава муниципального образования;
частью 4 той же статьи, в соответствии с которой проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении; не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;
частью 5 той же статьи, согласно которой устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования; в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Как следует из представленных материалов, решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судом вышестоящей инстанции, Т.М. Павловой и гражданину О. было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим решения представительного органа муниципального образования об объединении территорий муниципальных образований. Суды указали, что оспариваемое решение не устанавливает объединения муниципальных образований, относимого к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации. При этом суды отметили, что возможность вынесения указанного вопроса на всеобщее голосование не предусмотрена действующим законодательством о местном самоуправлении и уставом соответствующего муниципального образования.
По мнению Т.М. Павловой, часть 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает выявления мнения населения о преобразовании муниципального образования путем проведения местного референдума, а порядок определения результатов публичных слушаний по вопросу о преобразовании муниципальных образований, установленный частью 4 статьи 28 названного Федерального закона, не отвечает требованиям ясности и правовой определенности, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 1 - 3), 12, 19 (части 1 и 2), 29 (части 1 и 4), 32, 55 (части 2 и 3), 130 и 131 (часть 2).
Кроме того, заявительница просит признать часть 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" во взаимосвязи с частями 1, 4 и 5 статьи 44 данного Федерального закона не соответствующей статьям 3 (части 1 и 2), 12, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 130, 131 (часть 2) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данными нормами не предусматривается принятие решения представительного органа местного самоуправления о выражении согласия населения на преобразование муниципального образования квалифицированным большинством голосов депутатов данного представительного органа посредством внесения изменений в устав муниципального образования.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, служит выражением власти народа и самостоятельно в пределах своих полномочий; оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 3, части 2 и 3; статья 12; статья 130, часть 1; статья 131); право граждан на участие в местном самоуправлении путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления относится к основным правам и свободам, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 2; статья 17, части 1 и 2; статья 32, часть 2; статья 130, часть 2); при этом установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, будучи предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляется федеральным законодателем (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2).
Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на названных положениях Конституции Российской Федерации, в своих решениях, касающихся территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при законодательном регулировании вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований (постановления от 24 января 1997 года N 1-П, от 16 октября 1997 года N 14-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П, от 11 июня 2003 года N 10-П, от 21 марта 2007 года N 3-П, от 6 декабря 2018 года N 44-П и др.; определения от 13 июля 2000 года N 195-О, от 10 июля 2003 года N 289-О, от 3 апреля 2007 года N 171-О-П, от 6 марта 2008 года N 214-О-П, от 18 июля 2019 года N 2176-О и др.), сформулировал следующие правовые позиции.
Определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции Российской Федерации, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления.
При этом конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.
Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.
Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации предписания статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
При осуществлении регулятивных полномочий в указанной сфере законодатель, обладающий достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, вправе установить, в частности, дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, однако, он не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования.
Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. При этом законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.
Вместе с тем референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что предполагает правомочие законодателя при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования устанавливать, что в определенных правоотношениях решения принимают органы народного представительства.
С учетом приведенных и сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены общие правовые, организационные и территориальные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления.
Статьей 13 данного Федерального закона определены формы и порядок преобразования муниципальных образований, в частности предусмотрена такая форма преобразования муниципального образования, как объединение муниципальных образований (часть 1). Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, в том числе по инициативе населения, которая реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а также по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти, оформляемой решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2 указанной статьи). При этом объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (часть 3 той же статьи).
В силу части 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом данным Федеральным законом предусмотрены требования к принятию отдельных видов решений представительных органов муниципального образования. В частности, решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 3 статьи 43), решения представительного органа муниципального образования, связанные с временным осуществлением исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления, принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (часть 2 статьи 75), решения по вопросам преобразования муниципальных образований, в том числе объединения муниципальных образований, принимаются при условии обязательного проведения публичных слушаний по данному вопросу с соблюдением установленного порядка проведения таких слушаний (пункт 4 части 3 и часть 4 статьи 28) и др.
В то же время названным Федеральным законом не предусмотрены требования по принятию решений представительных органов муниципальных образований по вопросам о преобразовании муниципальных образований большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. При этом требования к принятию устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не распространяются на решения представительных органов муниципальных образований о преобразовании муниципальных образований, как на этом настаивает заявительница, поскольку данные акты в системе муниципальных правовых актов относятся к разным видам муниципальных правовых актов (части 1 - 3 статьи 43). Кроме того, указанным Федеральным законом специально регламентируются порядок принятия решений по вопросам о преобразовании муниципальных образований (часть 3 статьи 13, пункт 4 части 3 статьи 28) и порядок принятия устава муниципального образования и муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования (пункт 1 части 3 статьи 28, части 3 - 5 статьи 44).
Таким образом, в соответствии с приведенным правовым регулированием принятие решения о преобразовании муниципального образования, в частности объединение муниципальных образований, осуществляется законом субъекта Российской Федерации и предполагает участие в процедуре преобразования населения каждого из объединяемых муниципальных образований, в том числе путем выявления согласия населения объединяемых поселений, выраженного представительным органом каждого из этих поселений с учетом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний по данному вопросу, а также с учетом мнения населения, выраженного в иных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрание, конференция, опрос и др.), что в системе действующего правового регулирования исключает принятие такого решения путем проведения местного референдума на территориях объединяемых муниципальных образований либо путем принятия устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Указанное регулирование не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в обозначенных в жалобе аспектах, имея в виду, что из права на участие в референдуме и права на участие в управлении делами государства и местного самоуправления, как они установлены статьями 32 и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не следует, что данные права могут быть реализованы без учета проведенного Конституцией Российской Федерации (статья 11, часть 3; статьи 12, 71, 72, 73, 76, 130 и 132) разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением, осуществленного с учетом приведенных в настоящем Определении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Павловой Татьяны Михайловны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
А.Н. Кокотова
В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" выражаю несогласие с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2019 года N 2955-О, вынесенным по жалобе гражданки Павловой Татьяны Михайловны.
Заявительница оспаривает ряд норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", примененных в ее деле в связи с преобразованием муниципальных образований, расположенных на территории Наро-Фоминского муниципального района Московской области.
Законом Московской области от 24 мая 2017 года N 77/2017-ОЗ все эти муниципальные образования (городские поселения Апрелевка, Верея, Калининец, Наро-Фоминск, Селятино и сельские поселения Атепцевское, Веселевское, Волченковское, Ташировское) были объединены в одно безымянное городское поселение, которое тут же получило статус городского округа (статья 1). В результате такого переустройства вместо десяти муниципальных образований (девяти поселений и одного муниципального района) осталось одно - Наро-Фоминский городской округ с центром в городе Наро-Фоминске. Остальные находящиеся на данной территории населенные пункты, в том числе города Апрелевка и Верея, были "освобождены" от своих муниципальных образований.
Данное решение было дополнено мерами по изменению административно-территориального устройства области: город Наро-Фоминск обрел статус города областного подчинения, а Наро-Фоминский район (уже не как муниципальное образование, а как административно-территориальная единица) был упразднен, превратившись в территорию, подчиненную Наро-Фоминску (Закон Московской области от 20 июня 2017 года N 93/2017-ОЗ). Следовательно, все города, поселки и иные населенные пункты на этой территории ныне утратили самостоятельность, попав в подчинение к Наро-Фоминску.
1. Прежде всего, вызывает сомнение соответствие обрисованных изменений законодательству о местном самоуправлении в части объединения муниципальных образований Наро-Фоминского района в одно городское поселение и наделения этого поселения статусом городского округа.
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) (пункт 5 части 1 статьи 11).
В нашем же случае было учреждено городское поселение размером с Наро-Фоминский район (площадь - 154 744 га). Оно объединило в себе множество разных населенных пунктов, включая города Апрелевку и Верею, расстояние между которыми составляет 60 км - и это только по прямой линии. Естественно, у этого "бумажного" городского поселения не было своего генерального плана, хоть как-то позволявшего обосновать включение в его состав значительного числа поселков и сельских населенных пунктов.
Далее, в случае преобразования городского поселения в городской округ законом субъекта Российской Федерации (второй шаг в нашем преобразовании) требуется выражение предварительного согласия на это населения городского поселения и населения муниципального района, из состава которого выделяется данное городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований (часть 7 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Это законодательное требование никак не могло быть выполнено при наделении безымянного городского поселения статусом Наро-Фоминского городского округа, поскольку названное городское поселение существовало только "на бумаге" и не имело своих органов местного самоуправления.
Можно предположить, что власти Московской области, решая задачу укрупнения муниципальных образований, избрали вариант объединения в муниципальных районах всех муниципальных образований первого уровня - городских и сельских поселений в одно городское поселение с одновременным наделением последнего статусом городского округа потому, что это действие хоть как-то можно вывести из положения названного выше Федерального закона о возможности объединения муниципальных образований (часть 3 статьи 13). Прямое преобразование муниципальных районов в городские округа этот закон не предусматривает.
Нельзя исключать того, что именно вариант укрупнения муниципальных образований, избранный в Московской области, подтолкнул федерального законодателя к установлению позднее правила, согласно которому объединение всех поселений муниципального района, в результате которого муниципальный район будет состоять из одного поселения, запрещено (часть 9 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ).
Вместе с тем, ныне действующее регулирование позволяет преобразовать муниципальный район в муниципальный округ за счет объединения всех городских и сельских поселений муниципального района. А муниципальный округ, в свою очередь, может быть наделен статусом городского округа. Однако в данном случае имеется в виду образование муниципального округа не "бумажного", а обладающего всеми признаками самостоятельного муниципального образования, в том числе собственными органами местного самоуправления, бюджетом, имуществом. Поэтому федеральный законодатель не допускает использование конструкции муниципального округа как фиктивной в целях прикрытия прямого преобразования муниципального района в городской округ. Так, в силу части 7.3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего муниципального округа, выраженного его представительным органом местного самоуправления.
Может быть, отсутствие в указанном Федеральном законе сложных форм преобразования муниципальных образований, позволяющих, к примеру, одним решением при наличии необходимых юридических фактов оформлять переход от муниципального района к городскому округу, является его слабым местом. Однако преодоление такой слабости допустимо только за счет изменения названного Федерального закона, а не путем игнорирования его действующей редакции на практике.
2. Заявительница полагает, что оспоренное ею регулирование не позволяет надлежащим образом учесть мнение населения в коренном для него вопросе о преобразовании муниципальных образований, в том числе путем их объединения.
Согласно части 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Предыдущая редакция данной нормы предусматривала, что согласие населения поселений выявляется путем проведения голосования граждан, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.
Законодательная замена формы выявления согласия населения в вопросе объединения муниципальных образований с прямого голосования граждан на принятие решения представительным органом местного самоуправления, притом что упомянутое решение должно опираться на мнение жителей, выраженное на публичных слушаниях, сама по себе не может рассматриваться как противоречащая Конституции Российской Федерации.
Однако следует обратить внимание на то, что изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений (часть 3 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Получается, что частичное изменение границ поселения требует предварительного согласия населения на это (пусть населения не всего поселения), выявляемого посредством голосования граждан, а полное "стирание" данных границ с карты вследствие ликвидации поселения можно производить без обращения к такому голосованию. Подобное регулирование вызывает сомнение в его непротиворечивости и соответствии конституционно требуемой определенности (статья 19 Конституции Российской Федерации).
Заявительница также обращает внимание на то, что, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решение представительного органа поселения о согласии на объединение поселения с другими муниципальными образованиями принимается простым большинством голосов от установленной численности его депутатов (часть 3 статьи 43). В то же время решения представительного органа, которыми вводится в силу или изменяется устав муниципального образования, принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа (часть 5 статьи 44 названного Федерального закона).
По мнению заявительницы, требуемая для принятия или изменения устава муниципального образования норма голосования (квалифицированное большинство голосов) должна распространяться и на решения представительного органа поселения о выражении согласия на объединение поселения с другими муниципальными образованиями. А иное не позволяет обеспечить надлежащие конституционные гарантии права граждан на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 131, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Полагаю, что подход заявительницы вполне обоснован. Устав муниципального образования является учредительным актом, без введения которого в силу нет и муниципального образования. Поэтому поскольку решение представительного органа поселения о согласии на его объединение с другими поселениями означает согласие на прекращение своего поселения и прекращение действия его устава, то это решение должно приниматься как минимум тем же большинством депутатов, что и устав.
Следовательно, часть 3 статьи 13 и часть 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающие принятие решения представительного органа поселения о согласии на объединение данного поселения с другими поселениями простым большинством голосов от установленной численности депутатов, вызывают сомнение в их соответствии статьям 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации.
3. Переход в Наро-Фоминском районе от организации местной власти в форме муниципального района к городскому округу - часть проводимой властями Московской области масштабной реформы по централизации местного самоуправления, созданию крупных муниципальных образований и ликвидации поселений. Реформа направлена на отказ от двухуровневого устройства, в котором одни муниципальные образования (поселения) входят в состав других муниципальных образований. Надо сказать, что это общая тенденция для современной России.
Федеральный законодатель, который в первоначальной редакции ныне действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" жестко предписал субъектам Российской Федерации вводить названное двухуровневое устройство, создавать муниципальные образования на поселенческом уровне в зависимости от численности населения, не принимая во внимание социально-экономические и тому подобные обстоятельства, в настоящее время позволил отказываться на местах от поселений. В итоге по всей стране основными муниципальными территориями становятся вместо муниципальных районов городские и муниципальные округа, не имеющие в своем составе поселений.
Указанные территориальные преобразования во многом заданы объективно, имея целью улучшение социально-экономического положения муниципальных образований, повышение эффективности их взаимодействия с государством. Однако достижение этой важной цели не должно вести к отрыву муниципальной власти от граждан, к превращению ее в чужую власть для жителей отдаленных населенных пунктов или городов, поселков, переставших быть муниципальными образованиями.
Превращение бывших муниципальных районов в городские или муниципальные округа способно породить у значительного числа людей стойкое ощущение, что они оказались в зоне чужого местного самоуправления, раскрывающего свой потенциал лишь для жителей бывшего районного центра (ныне центра округа). Так, к примеру, в представительном органе Наро-Фоминского городского округа есть посланцы всех его территорий. Однако в разрезе одномандатных округов из 15 депутатских мандатов решающее большинство принадлежит Наро-Фоминску (8). У Апрелевки - три мандата, у Калининца - два, у Вереи и Селятино - по одному. С таким числом депутатских мандатов бывшие муниципальные образования Наро-Фоминского района не способны эффективно проводить свои интересы на уровне городского округа.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года указал, что местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой (Российская газета. 2013. 13 декабря). Поэтому при упразднении поселений следует вводить дополнительные гарантии права на местное самоуправление для их жителей. Одна из них, предусматриваемая законодательством о местном самоуправлении, - создание в городских округах внутригородских районов.
Однако сегодня их создание не обязательно, да и во многих случаях нецелесообразно. Полагаю, что и в целом федеральное законодательство пока не содержит мер, надлежащим образом гарантирующих право населения на местное самоуправление в условиях значительного укрупнения муниципальных образований. Это проблема, которая имеет конституционное значение.
Важным способом приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах могут стать их территориальные органы местного самоуправления. Их не надо изобретать - они созданы и действуют. Так, в Наро-Фоминском городском округе образованы девять территориальных управлений, действующих на территории упраздненных поселений. Положительным является то, что их статус определен представительным органом городского округа. Однако, по сути, они в управленческом аспекте являются филиалами администрации этого округа. То есть это не исполнительные органы отдельных территорий, а органы муниципального центра на местах, такой своеобразный элемент внешнего управления ранее самостоятельными территориями.
Очевидно, что, по крайней мере, для городов и крупных поселков, оказавшихся на периферии городского или муниципального округа, такие исполнительные органы должны создаваться как их собственные органы, хотя и находящиеся в подчинении исполнительных органов муниципального образования в целом. Это предполагает, в частности, участие в назначении главы территориального исполнительного органа в тех или иных формах местного населения. В идеальном случае - избрание такого руководителя местным населением, пусть и не на основании избирательного законодательства. Очерченный статус территориальных исполнительных органов в его основах важно закрепить в федеральном законодательстве, чего пока не сделано. Представляется, что на федеральном уровне необходимо, в частности, определить условия, при наличии которых исполнительные органы как собственные органы отдельных территорий округов должны обязательно создаваться. К числу этих условий разумно отнести необходимую численность жителей соответствующей территории, наличие у последней статуса самостоятельного населенного пункта, удаленность этой территории от центра округа и др.
Еще один вариант приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах - это возможное законодательное допущение создания на отдельных их территориях не только исполнительных, но и представительных (выборных) органов власти. Указанные представительные и исполнительные органы могут быть наделены полномочиями, частично сопоставимыми с полномочиями органов местного самоуправления внутригородских районов (или поселений) как самостоятельных муниципальных образований, в том числе в сфере бюджетных, налоговых отношений.
Но что же тогда может отличать этот уровень от внутригородских районов или поселений? Прежде всего, то, что это одновременно органы низовых сообществ жителей и территориальные органы городского округа, но не органы самостоятельного муниципального образования. Их отношения с собственно городскими органами могут строиться по-разному, в том числе и на основе принципа демократического централизма. И к таким отношениям вполне приложим советский опыт организации местной власти. Так, вполне уместно введение двойного подчинения для территориальных отраслевых, межотраслевых исполнительных органов: подчинение их по горизонтали в нормативно очерченных пределах - представительному органу и администрации своей территории и подчинение их по вертикали соответствующим общеокружным исполнительным органам. Акты представительных и исполнительных органов общей компетенции отдельных территорий могли бы отменяться соответственно представительным органом и главой (администрацией округа), однако исключительно по соображениям законности, а не целесообразности (как и в советское время). Впрочем, здесь уместно введение и исключительно судебной отмены таких актов - той, что действует применительно к муниципальным актам самостоятельных муниципальных образований.
Впрочем, последний вариант нахождения приемлемого баланса в соотношении централизации и децентрализации местного самоуправления требует предварительных масштабных изменений федерального законодательства и следует рассматривать как отдаленную перспективу.
В любом случае оспариваемый заявительницей Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не обеспечивает надлежащим образом права граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления в условиях идущей в настоящее время значительной централизации муниципальной власти.
4. Таким образом, оспоренные Т.М. Павловой положения части 3 статьи 13 и части 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", примененные судами в ее деле, затрагивают ее конституционные права. Поэтому жалоба заявительницы отвечала критерию допустимости (статья 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), в связи с чем ее следовало принять к рассмотрению (статьи 42 и 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
------------------------------------------------------------------