ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 31 марта 2021 г. N 84-ИКАД21-1-А1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Черепановой Ксении Федоровны на решение Новгородского областного суда от 22 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года по административному делу N 3а-69/2020 по административному исковому заявлению Черепановой К.Ф. о признании недействующим постановления избирательной комиссии Новгородской области от 30 марта 2020 года N 105/4-6 "О переносе даты голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
постановлением избирательной комиссии Новгородской области от 10 января 2020 года N 92/1-6 на 12 апреля 2020 года назначены дополнительные выборы депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9.
30 марта 2020 года избирательной комиссией Новгородской области (далее - избирательная комиссия области) принято постановление N 105/4-6 "О переносе даты голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9" (далее - Постановление), текст которого был опубликован в газете "Новгородские ведомости" от 1 апреля 2020 года N 13.
Пунктом 1 Постановления установлено, что дата голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9, предусмотренная постановлением избирательной комиссии Новгородской области от 10 января 2020 года N 92/1-6 "О назначении дополнительных выборов депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9", определяется отдельным постановлением избирательной комиссии Новгородской области.
Черепанова К.Ф., зарегистрированная постановлением окружной избирательной комиссии кандидатом в депутаты Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9, обратилась в суд с административным иском о признании Постановления недействующим, указывая на то, что оно противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято избирательной комиссией области с превышением полномочий, нарушает ее права, поскольку лишает пассивного избирательного права на неопределенный срок.
Решением Новгородского областного суда от 22 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года, в удовлетворении административного иска Черепановой К.Ф. отказано.
В кассационной жалобе, поданной Черепановой К.Ф. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и апелляционной инстанций такие нарушения допущены не были.
В соответствии с частью 3 статьи 3, частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Согласно пункту 1 статьи 10, пункту 8 статьи 20 и пункту 8 статьи 71 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо.
В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе орган, уполномоченный на то законом, назначает дополнительные выборы.
Государственными органами субъектов Российской Федерации, организующими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации, являются избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, компетенция, полномочия и порядок деятельности которых устанавливаются названным федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Пунктами 1 - 3 части 1 статьи 13, пунктами 1, 2-1 и 10 части 2 статьи 14, частью 4 статьи 70 Закона Новгородской области от 2 июля 2007 года N 122-ОЗ "О выборах депутатов Новгородской областной Думы" определено, что подготовку и проведение выборов депутатов Новгородской областной Думы (далее - областная Дума) организуют избирательная комиссия области, окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии.
В случае досрочного прекращения полномочий депутата областной Думы, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе дополнительные выборы назначает избирательная комиссия области, которая осуществляет на территории области в числе прочего контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации, обеспечивает на территории области реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов областной Думы, а также соблюдение равных правовых условий участия в предвыборной деятельности для всех кандидатов.
В соответствии с частью 1 статьи 10, частями 1 и 2 статьи 21 Закона Новгородской области от 19 октября 2006 года N 737-ОЗ "Об избирательной комиссии Новгородской области и территориальных избирательных комиссиях Новгородской области в системе избирательных комиссий" избирательная комиссия области формируется в составе 12 членов комиссии с правом решающего голоса. Решения избирательной комиссии принимаются такими членами комиссии большинством голосов от числа присутствующих только на заседании комиссии и оформляются постановлениями комиссии.
Судами установлено, что состав избирательной комиссии области сформирован в количестве 12 членов комиссии с правом решающего голоса. На заседании комиссии по рассмотрению вопроса о переносе даты голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9 присутствовало 11 членов комиссии, которыми по итогам голосования единогласно принято Постановление.
Разрешая заявленные требования, суды пришли к правильному выводу о том, что Постановление вынесено правомочным органом в надлежащей форме с соблюдением предусмотренной законом процедуры его принятия.
Конституция Российской Федерации исходит из того, что жизнь и здоровье человека - высшее благо, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства (статьи 2, 7 и 41).
Пунктом 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предписано, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов: повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.
Разграничивая полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, названный федеральный закон в подпунктах "а", "м" пункта 1 статьи 11 предусмотрел, что при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Применительно к условиям чрезвычайных ситуаций, связанных с борьбой и ликвидацией последствий эпидемий (пандемий), пунктами 1 и 2 статьи 2, статьями 6, 29 и 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний должны своевременно и в полном объеме, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации, проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и ограничительные мероприятия (карантин).
В связи с продолжающимся глобальным распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в целях снижения рисков распространения COVID-19 в Российской Федерации 16 октября 2020 года главным государственным санитарным врачом Российской Федерации издано постановление N 31 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом", пунктом 2 которого высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) рекомендовано обеспечить своевременное принятие противоэпидемических мер, направленных на стабилизацию обстановки, связанной с распространением случаев заболевания COVID-19.
Указом губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97 "О введении режима повышенной готовности" (в редакции указа губернатора области от 30 марта 2020 года N 151) органам, уполномоченным в соответствии с законодательством на назначение выборов, рекомендовано принять решение о переносе даты проведения назначенных выборов с учетом исключения осуществления мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в период действия в Новгородской области режима повышенной готовности.
Опираясь на приведенное регулирование, избирательная комиссия области приняла решение о переносе даты голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9.
Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дополнен статьей 10.1, согласно пункту 1 которой при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории или на части территории избирательного округа в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах назначены, при наличии угрозы жизни и (или) здоровью избирателей голосование может быть отложено.
В случае, указанном в пункте 1 названной статьи, решение об отложении голосования может быть принято при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации либо на территориях двух и более муниципальных образований субъекта Российской Федерации - Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по мотивированному предложению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в отношении любых выборов, референдумов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
В связи с этим постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 апреля 2020 года N 246/1820-7 отложено голосование на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9, назначенных на 12 апреля 2020 года, с приостановлением действий по подготовке и проведению указанных выборов.
Доводы кассационной жалобы об отсутствии у избирательной комиссии области права на отложение голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9, назначенных на 12 апреля 2020 года в условиях чрезвычайной ситуации не могут повлечь отмену Постановления в силу следующего.
30 января 2020 года по решению Всемирной организации здравоохранения (далее - также ВОЗ) эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции, присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией (заявление Генерального директора ВОЗ по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 года (nCoV), 30 января 2020 года; вступительное слово Генерального директора ВОЗ на пресс-брифинге по COVID-19, 11 марта 2020 года). Распространение коронавирусной болезни, начавшееся в 2019 году, поставило перед мировым сообществом и Российской Федерацией множество проблем не только медицинского, но и социального, политического, экономического и юридического характера.
Одной из них стала проблема ограничения контактов между людьми с целью снижения скорости передачи вируса от человека к человеку. Как следует из принятых 19 марта 2020 года Всемирной организацией здравоохранения Рекомендаций по помещению людей в карантин в контексте сдерживания вспышки коронавирусной болезни (COVID-19), меры общественного здравоохранения для достижения этих целей могут включать ограничение передвижения или отделение людей, которые могли быть подвержены воздействию вируса, от остальной части населения с целью мониторинга симптомов и раннего выявления случаев заболевания.
В сложившейся экстраординарной ситуации с учетом рекомендаций, данных губернатором Новгородской области в указе от 6 марта 2020 года N 97, избирательной комиссией Новгородской области, по сути, было осуществлено оперативное (опережающее) правовое регулирование, впоследствии (спустя незначительный период) легитимированное правовыми актами федерального и регионального уровня.
При этом динамика одновременного автономного развития нормативного регулирования по данному вопросу на федеральном и региональном уровне отчетливо отражает экстраординарность ситуации, в которой каждый из уровней государственной власти в рамках конституционной обязанности по защите жизни и здоровья граждан предпринимал усилия по минимизации ущерба для этих ценностей регулятивными средствами, причем понимание необходимости этих средств было общим и для федерального, и для регионального уровня публичной власти.
В этой связи то обстоятельство, что осуществленное в Постановлении регулирование носило опережающий характер (особенно с учетом масштаба угрозы распространения коронавирусной инфекции), не может служить основанием для вывода о признании его в конкретной ситуации противоправным и незаконным даже в короткий период до принятия федеральных актов, иных актов, придавших ему формально-юридическую легитимацию.
При таких данных суды правильно исходили из того, что Постановление не противоречит закрепленному в пункте 1 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" принципу равенства прав участников избирательного процесса, поскольку его положения в равной степени распространяются на всех участников избирательного процесса на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9. Принятие оспариваемого акта не повлекло возникновение ситуации, при которой одни участники избирательного процесса оказались бы в неравном положении по отношению к другим.
Судебная коллегия считает верным вывод судов о том, что Постановление не вступает в противоречие с принципами свободы и добровольности участия граждан Российской Федерации в выборах, закрепленными в пункте 3 статьи 3 названного федерального закона, поскольку исключает ситуацию, при которой с учетом введенных Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" ограничительных мер (признание нерабочих дней с 4 по 30 апреля 2020 года с последующим их продлением, установление особого порядка передвижения граждан) у субъектов избирательного процесса отсутствовала возможность участия в избирательных действиях и голосовании, следовательно, проведение активной фазы избирательной кампании в указанный период могло привести к искажению действительной воли избирателей.
Кроме того, как видно из материалов дела, 21 августа 2020 года избирательной комиссией Новгородской области приняты решения об определении 13 сентября 2020 года датой голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9, о возобновлении действий по подготовке и проведению указанных выборов, об установлении сроков и порядка совершения избирательных действий после их возобновления.
Черепанова К.Ф. реализовала свое пассивное избирательное право, приняв участие в дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9, состоявшихся 13 сентября 2020 года.
При таких данных является правильным вывод судов об отказе в удовлетворении административного иска о признании недействующим Постановления о переносе даты голосования на дополнительных выборах депутата Новгородской областной Думы шестого созыва по одномандатному избирательному округу N 9.
Не может повлечь отмену судебных актов довод кассационной жалобы истца о несвоевременном изготовлении решения суда первой инстанции в окончательной форме, поскольку указанное обстоятельство не свидетельствует о его незаконности.
Доводы кассационной жалобы данных о существенных нарушениях норм материального или процессуального права, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и повлиявших на исход административного дела, не содержат, оснований для отмены принятых судами первой и апелляционной инстанций судебных актов не имеется.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Новгородского областного суда от 22 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Черепановой К.Ф. - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------