ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 1 марта 2017 г. N 44-АПГ16-54
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Галицкого Д.Г. о признании недействующим постановления Правительства Пермского края от 18 июля 2016 г. N 479-п "О признании утратившим силу постановления Правительства Пермского края N 964-п "О включении выявленного объекта культурного наследия - памятника "Речное училище", расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Александра Матросова, д. 13, в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения" по апелляционной жалобе Галицкого Д.Г. на решение Пермского краевого суда от 11 октября 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения представителя Министерства культуры Пермского края Ермаковой Ю.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
8 сентября 2014 г. Правительством Пермского края принято постановление N 964-п "О включении выявленного объекта культурного наследия - памятника "Речное училище", расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Александра Матросова, д. 13 (далее - здание Речного училища), в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Единый государственный реестр) в качестве объекта культурного наследия регионального значения" (далее - Постановление от 8 сентября 2014 г.).
Названный региональный нормативный правовой акт в целях приведения в соответствие с действующим законодательством признан утратившим силу постановлением Правительства Пермского края от 18 июля 2016 г. N 479-п, опубликованным 19 июля 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации htpp://www.pravo.gov.ru, 25 июля 2016 г. - в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов Губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 29, вступившим в силу со дня его официального опубликования (далее - Постановление от 18 июля 2016 г.).
Галицкий Д.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Постановления от 18 июля 2016 г. недействующим, полагая, что при его принятии Правительство края превысило компетенцию, предоставленную органам государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", осуществив процедуру исключения объекта культурного наследия из Единого государственного реестра, что в соответствии со статьей 23 поименованного закона является исключительным полномочием Правительства Российской Федерации.
Административный истец считает, что принятием оспариваемого регионального нормативного правового акта нарушено его право на обеспечение сохранности объекта культурного наследия, гарантированное ему частью 1 статьи 7 Федерального закона N 73-ФЗ.
Решением Пермского краевого суда от 11 октября 2016 г. административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Галицкий Д.Г. просит судебный акт отменить, как основанный на неправильном применении норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска, пришел к правильному выводу о наличии у Правительства Пермского края полномочий по признанию утратившими силу ранее принятых данным органом нормативных правовых актов и о соответствии оспариваемого постановления законодательству, имеющему большую юридическую силу.
При этом суд правильно исходил из того, что вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной таких объектов регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Специальным федеральным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).
Согласно положениям статьи 3 данного закона к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Одним из видов объектов культурного наследия являются памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями.
Статьей 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся, в том числе принятие законов и иных нормативных правовых актов в пределах предоставленных полномочий и контроль за их исполнением (пункт 1); сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации и их государственная охрана (пункты 3 и 4); иные полномочия, предусмотренные этим же законом и иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 13).
Абзацем четвертым пункта 9 статьи 18 поименованного закона (в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления от 8 сентября 2014 г.) было определено, что порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.
Пунктом 3 статьи 6 Законом Пермского края от 7 июля 2009 г. N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края" (в редакции Закона от 6 февраля 2014 г. N 301-ПК) установлено, что принятие решения о включении выявленного объекта культурного наследия регионального значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия отнесено к полномочиям Правительства Пермского края.
В силу статьи 11 названного регионального закона, действовавшей до 20 июля 2015 г., принятие такого решения осуществлялось Правительством Пермского края после принятия государственным органом по охране объектов культурного наследия Пермского края решения о выявлении объекта культурного наследия на основании представления указанного органа и заключения государственной историко-культурной экспертизы.
Исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов историко-культурного наследия, является Министерство культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края (пункт 1.1.1 Положения о Министерстве культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 13 декабря 2007 г. N 331-п).
Главой IV Федерального закона N 73-ФЗ установлены правила ведения Единого государственного реестра, содержащего сведения об объектах культурного наследия, включения в него названных объектов различных категорий и исключения данных объектов из реестра.
Единый государственный реестр представляет собой государственную информационную систему, подключаемую к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования реестра, методов и формы ведения реестра (пункт 2 статьи 15 Федерального закона N 73-ФЗ).
Названный реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном Федеральным законом N 73-ФЗ (статья 16 этого же закона).
Согласно пункту 1 статьи 20 поименованного закона ведение Единого государственного реестра включает в себя регистрацию объекта культурного наследия в реестре, документационное обеспечение реестра, мониторинг данных об объектах культурного наследия.
Порядок формирования и ведения реестра определяется Положением о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства культуры России (далее - Минкультуры России) от 3 октября 2011 г. N 954, которое этот реестр и ведет на бумажных и электронных носителях (пункт 3 названного федерального нормативного правового акта, далее - Положение о ведении реестра).
Вступившее в законную силу решение суда является обязательным для органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации, обстоятельства, установленные таким решением по ранее рассмотренному административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства (часть 1 статьи 16, часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Из материалов дела следует, что решением Пермского краевого суда от 20 мая 2015 г., оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2015 г., был признан недействующим со дня его принятия приказ Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 18 августа 2014 г. N СЭД-27-01-09-314 "О выявлении объекта культурного наследия - памятника "Речное училище", установлении границ его территории, утверждении режима использования территории и предмета охраны" (далее - приказ Министерства культуры Пермского края от 18 августа 2014 г.).
Данным судебным актом установлено, что заключение государственной историко-культурной экспертизы от 5 июля 2014 г., проведенной в отношении здания Речного училища, не соответствует требованиям Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, что ее выводы опровергаются проведенной по назначению суда судебной историко-культурной экспертизой об утрате зданием значительной части наиболее ценных характеристик и элементов до отнесения его к вновь выявленным объектам культурного наследия и необоснованности включения названного здания в реестр объектов культурного наследия.
Поскольку Постановление от 8 сентября 2014 г. принято Правительством Пермского края на основании акта историко-культурной экспертизы от 5 июля 2014 г. и приказа Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 18 августа 2014 г., признанного недействующим со дня его принятия, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правительство Пермского края вправе было в рамках имеющихся у него нормотворческих полномочий признать недействующим ранее изданный им нормативный правовой акт.
Проанализировав нормы федерального и регионального законодательства, приведенные выше фактические обстоятельства, предшествующие принятию оспариваемого административным истцом постановления, суд правомерно отверг довод административного истца о том, что принятием Постановления от 18 июля 2016 г. Правительство Пермского края фактически подменило процедуру исключения объекта культурного наследия из Единого государственного реестра, превысив при этом свои полномочия.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 1, пунктом 2 статьи 23 приведенного закона исключение из реестра объекта культурного наследия регионального значения осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения.
По смыслу статьи 23 Федерального закона N 73-ФЗ, на противоречие которой поставлен вопрос административным истцом, ее положения распространяются на правоотношения, возникающие по поводу объекта культурного наследия, в отношении которого после принятия в соответствии с требованиями действующего законодательства постановления органа власти субъекта Российской Федерации о включении в Единый государственный реестр, возникли такие объективные факторы как полная физическая утрата объекта культурного наследия или утрата им историко-культурного значения.
Между тем, из материалов дела видно, и не оспаривается в апелляционной жалобе, что Постановление от 18 июля 2016 г. принято после вступления в законную силу решения Пермского краевого суда от 20 мая 2015 г., установившего отсутствие правовых оснований для признания здания Речного училища объектом культурного наследия на момент принятия Правительством Пермского края в 2014 году акта о включении данного объекта в Единый государственный реестр.
Следовательно, к спорным правоотношениям статья 23 Федерального закона N 73 не может быть применена.
Из буквального толкования абзаца первого пункта 1 поименованной статьи следует, что акт Правительства Российской Федерации об исключении конкретного объекта культурного наследия из Единого государственного реестра является для Минкультуры России основанием для внесения в установленном порядке соответствующих изменений в названный реестр.
Однако в отношении здания Речного училища Минкультуры России не располагает сведениями об отнесении его к объектам культурного наследия, регистрация этого объекта Минкультуры России в Едином государственном реестре посредством присвоения регистрационного номера в соответствии с пунктом 5 Положения о ведении реестра Минкультуры России не осуществлялась, сведения и документы в отношении него в автоматизированную информационную систему не внесены.
Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, судом при вынесении решения по делу правильно применены нормы материального права, дана верная правовая оценка оспариваемому региональному нормативному правовому акту.
Доводы апелляционной жалобы о незаконности принятого судебного акта, основанные на неправильном толковании норм материального права, не опровергают позицию суда первой инстанции о необоснованности заявленных требований, и не могут являться поводом для отмены законного судебного акта.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Пермского краевого суда от 11 октября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Галицкого Д.Г. - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------