Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.
Комментарии к статье 14 59-ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации:
1. Комментируемая статья определяет необходимость контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по рассмотрению обращений граждан. В качестве целей контроля можно назвать:
- анализ содержащихся в обращениях мнений заявителей о деятельности государственных органов;
- выявление отношения граждан к результатам рассмотрения их обращений как к показателям действенности и эффективности решений государственных органов;
- своевременное реагирование государственных органов на тревожные сигналы, содержащиеся в обращениях, поступающих с мест;
- определение перспективных направлений работы и разработки объективных оценочных показателей деятельности государственных органов;
- повышение эффективности работы;
- укрепление авторитета государственных органов среди населения.
2. Контроль представляет собой одну из функций в деятельности любого государственного органа. За законностью обеспечения государственной защиты осуществляется ведомственный контроль, то есть контроль, осуществляемый силами и средствами конкретных структурных подразделений конкретных ведомств, осуществляющих государственную защиту, а также контроль нижестоящих органов вышестоящими.
В системе федеральных органов исполнительной власти проводится регулярная систематизация работы по практике рассмотрения обращений и приема граждан.
В органах прокуратуры проводится регулярный комплексный анализ поступивших обращений и практики их разрешения в органах прокуратуры. Проведение такого анализа возложено на начальников главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур. Анализ проводится не реже одного раза в полугодие. Аналитические справки о практике рассмотрения обращений и приема граждан за первое полугодие и год нарастающим итогом с начала отчетного периода к 1 февраля и 1 августа представляются в Управление по рассмотрению обращений и приему граждан Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Итоги анализа используются для прогнозирования и планирования надзорной деятельности (см. п. п. 6 - 8 Приказа Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. N 45 "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации").
В подразделениях Роспатента и подведомственных организациях по результатам рассмотрения каждого обращения оформленные регистрационные карточки обращений являются основанием для подготовки обобщенной справки о результатах их рассмотрения с указанием адресатов обращений, категории обращавшихся лиц, мотивов обращений, содержания заявлений, предложений, жалоб, причин поступления повторных жалоб, обоснованных жалоб, а также принятых мер по их устранению. Справка представляется руководителю Роспатента. Обобщенная информация о результатах рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в системе Роспатента за текущий год представляется на сайте Роспатента в Интернете и ежеквартально обновляется. Ежегодные статистические данные о рассмотренных в системе Роспатента обращениях приводятся в годовых отчетах Роспатента, а также направляются в вышестоящие государственные органы. Размещение обобщенной информации на сайте способствует проведению общественного контроля.
В настоящее время в региональном законодательстве вопросы контроля за состоянием работы с обращениями граждан, на наш взгляд, рассмотрены не достаточно четко и подробно. Хотелось бы отметить Закон Орловской области от 2 ноября 2013 г. N 1554-ОЗ "О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Орловской области", в ст. 8 которого закреплена необходимость с целью выявления причин и условий, влияющих на обращение граждан и организаций, периодически (не реже одного раза в год) проводить обобщение и анализ обращений. По результатам обобщения и анализа обращений руководители или уполномоченные на то лица органов и учреждений обязаны принимать меры к устранению выявленных нарушений и недостатков в деятельности органов и учреждений.
Порядок проведения обобщения и анализа обращений, а также порядок рассмотрения результатов обобщения и анализа обращений устанавливаются правовыми актами органов и учреждений Орловской области, регулирующими порядок работы с обращениями.
Достаточно подробная регламентация вопросов контроля за состоянием работы с обращениями граждан содержится в Законе Республики Башкортостан от 30 ноября 2006 г. "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан".
Государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления, организации и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, контроль за результатами рассмотрения обращений, анализируют их содержание, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Руководители государственных органов Республики Башкортостан, органов местного самоуправления, лица, уполномоченные на личный прием граждан, организацию рассмотрения обращений в государственном органе Республики Башкортостан, органе местного самоуправления, должностные лица обязаны систематически, не менее одного раза в полугодие, соответственно до 1 февраля и 1 августа, отчитываться об итогах рассмотрения обращений в соответствии с порядком представления отчетов, установленным соответствующими нормативными правовыми актами РФ, Республики Башкортостан и муниципальными нормативными правовыми актами.
Государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления, организации осуществляют анализ рассмотрения обращений за полугодие и истекший год. Указанный анализ содержит информацию о количестве поступивших, переадресованных и рассмотренных письменных обращений, обращений в форме электронного документа, о местах, днях и часах приема граждан, о количестве граждан, принятых на личном приеме, об уполномоченных лицах по личному приему граждан, о тематике обращений, о принятых по результатам рассмотрения обращений мерах, в том числе о принятых нормативных правовых и иных актах.
Анализ рассмотрения обращений за полугодие и истекший год размещается государственными органами Республики Башкортостан, органами местного самоуправления, организациями городских округов и муниципальных районов (включая обобщенный анализ рассмотрения обращений органами местного самоуправления сельских и городских поселений) соответственно не позднее 1 сентября и 1 марта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в средствах массовой информации. Анализ рассмотрения обращений за полугодие и истекший год размещается органами местного самоуправления сельских и городских поселений соответственно не позднее 1 сентября и 1 марта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в средствах массовой информации или обнародуется иным образом. Порядок обнародования анализа рассмотрения обращений устанавливается нормативным правовым актом соответствующего органа.
Анализ рассмотрения обращений за истекший год не позднее 1 марта направляется государственными органами Республики Башкортостан, органами местного самоуправления, организациями городских округов и муниципальных районов (включая обобщенный анализ рассмотрения обращений органами местного самоуправления сельских и городских поселений), организациями Уполномоченному по правам человека в Республике Башкортостан.
Следует отметить, что деятельность вышестоящих государственных и муниципальных органов не должна исчерпываться только контролем за соблюдением законодательства о порядке работы по обращениям граждан. А.В. Беляев верно подметил, что еще одним важным направлением повышения эффективности работы с обращениями граждан в государственном органе является организация, а также ведение методологической и консультационной деятельности. Методологическая деятельность осуществляется по следующим направлениям:
- изучение применения законодательства по работе с обращениями граждан и смежного с ним законодательства, в том числе с учетом зарубежного опыта;
- создание необходимой методологической основы для совершенствования организации работы государственного органа с обращениями граждан, разработка технологических схем по различным участкам этой работы;
- анализ проблем и пробелов нормативного регулирования работы с обращениями, разработка новых нормативных правовых актов, локальное нормотворчество.
Консультационная деятельность осуществляется с использованием имеющейся нормативной базы и разработанных на ее основе методических рекомендаций, технологических схем и иных вспомогательных методических материалов. К этой деятельности, в частности, относятся:
- консультирование граждан по различным вопросам, относящимся к реализации их конституционного права на обращения в государственные органы;
- консультирование работников государственного органа по вопросам применения законодательства о работе с обращениями граждан;
- информирование граждан о разграничении компетенции между различными государственными органами в целях определения правильного адресата при подаче обращения;
- обобщение и анализ результатов консультирования и информирования заинтересованных лиц по вопросам работы с обращениями граждан.
3. Надзор за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по рассмотрению обращений граждан осуществляет прокуратура. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура Российской Федерации осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Требования прокурора подлежат безусловному исполнению.
Основываясь на работах С. Кенжаева, мы предложили бы определить несколько направлений прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на обращение и законодательства о порядке работы с обращениями граждан.
Первое направление - обеспечение всесторонности прокурорских проверок, т.е. охват ими всего объема вопросов, связанных с рассмотрением должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления обращений граждан:
- анализируют и обобщают ли систематически прокуроры обращения, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав, свобод и законных интересов личности, изучение общественного мнения, совершенствование работы с обращениями;
- отчитываются ли руководители государственных и муниципальных структур, иные должностные лица о работе с обращениями;
- указывают ли должностные лица на меры, которые должны приниматься для устранения нарушения законов, выявленных в результате работы с обращениями в поднадзорных объектах;
- продляются ли руководителями соответствующих государственных и муниципальных структур сроки разрешения обращения в случаях, когда этого требует законодательство;
- проводят ли государственные органы и органы местного самоуправления (если проводят, то систематически ли) в подведомственных организациях комплексное изучение поступающих обращений, его эффективность;
- даются ли должностными лицами конкретные ответы, охватывающие весь круг поставленных в обращениях вопросов о результатах разрешения обращений;
- проверяют ли каждый орган или организация (если проверяет, то систематически ли) состояние работы с обращениями в подчиненных им объектах;
- привлекаются ли к ответственности в соответствии с законодательством должностные лица, виновные в нарушениях установленного законом порядка работы с обращениями, в волоките и бюрократическом к ним отношении;
- обеспечивают ли должностные лица своевременное и правильное исполнение вынесенных решений по обращениям.
Второе направление совершенствования работы прокуроров по выявлению нарушений законодательства об обращениях - обеспечение полноты освещения прокурорами вопросов, подлежащих обязательному выяснению в процессе прокурорских проверок. Необходимо признать ненормальным положение, когда методические рекомендации на этот счет, изложенные в литературе, предназначенные для прокуроров, ими часто не реализуются.
Третье направление - уделение особого внимания повторным и вторичным обращениям, поступившим в поднадзорные объекты, где проводится прокурорская проверка исполнения названного законодательства, а также анализа прокурорами характера обращений.
При осуществлении прокурорского надзора для обеспечения адекватности реагирования на выявленные нарушения можно рекомендовать следующие меры:
- обеспечение комплексности реагирования для обеспечения: а) принятия мер к устранению нарушений законов; б) привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях законов и попустительствующих этим нарушениям; в) принятия специальных профилактических мер;
- воспрепятствование необоснованному смягчению принимаемых мер;
- использование оптимальных для каждого конкретного случая форм реагирования на выявление правонарушения;
- необходимость более строгого реагирования на повторные и вторичные правонарушения.
4. Следует отметить также самоконтроль над рассмотрением обращений. В рамках самоконтроля руководители государственных органов, органов местного самоуправления, непосредственные руководители отделов, иные уполномоченные лица контролируют рассмотрение обращений граждан конкретными исполнителями - служащими данных органов или помощниками должностного лица.
В этих же целях во многих органах власти, учреждениях и организациях оформляются регистрационные карточки, которые заполняются по результатам рассмотрения каждого обращения. На обращении обычно ставится резолюция руководителя, из которой следует, кому поручено рассмотрение обращения. Если рассмотрение обращения поручено двум или более подразделениям, то ответственным исполнителем по его рассмотрению является подразделение, указанное первым.
Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям закрепляет основные положения такого контроля, которые, в принципе, содержатся и в нормативных актах, регулирующих деятельность иных министерств и ведомств. Обращения граждан, о результатах рассмотрения которых необходимо сообщать в Федеральное Собрание Российской Федерации, другие органы государственной власти Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации и средства массовой информации, берутся на особый контроль и разрешаются в первую очередь.
При осуществлении контроля обращается внимание на сроки исполнения поручений по обращениям граждан и полноту рассмотрения поставленных вопросов, объективность проверки фактов, изложенных в обращениях, законность и обоснованность принятых по ним решений, своевременность их исполнения и направления ответов заявителям.
Должностные лица на основании переписки контролируют ход и результаты разрешения обращений, направленных в управления, о результатах докладывают соответствующему руководителю.
Сотрудники, осуществляющие контроль, обязаны:
- знать ход исполнения поручения и предпосылки возможных задержек его исполнения;
- содействовать своевременному и качественному исполнению поручения;
- своевременно докладывать руководителю Росинформтехнологии о ходе исполнения поручения;
- отражать в базе данных по учету обращений ход исполнения поручения.
Они также обязаны вести анализ поступивших обращений, их учет, контроль над принятием мер по устранению нарушений прав, свобод и законных интересов граждан, их обобщение, выяснение характера, целесообразности и эффективности. В целом аналитическая работа по обращениям граждан способствует информированию государственного аппарата и органов местного самоуправления о наиболее острых проблемах, поднимаемых населением в своих обращениях. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны также самостоятельно выявлять и устранять причины нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Согласно Типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают учет и анализ вопросов, содержащихся в обращениях граждан и организаций, в том числе анализ следующих данных:
а) количество и характер рассмотренных обращений граждан;
б) количество и характер рассмотренных обращений организаций;
в) количество и характер решений, принятых по обращениям граждан и организаций федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий;
г) количество и характер судебных споров с гражданами, а также сведения о принятых по ним судебных решениях;
д) количество и характер судебных споров с организациями, а также сведения о принятых по ним судебных решениях.
Руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти организуют учет и анализ этих вопросов и подготавливают предложения, направленные на устранение недостатков, в том числе в области нормативного регулирования.
Структурное подразделение, определенное руководителем федерального органа исполнительной власти, обобщает результаты анализа обращений граждан по итогам года и представляет проект соответствующего доклада руководителю федерального органа исполнительной власти для последующего направления в Правительство.
По итогам года руководители (заместители руководителей) федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, направляют доклад с обобщенными результатами анализа обращений граждан также в соответствующее федеральное министерство.
Беляев А.В. выделяет следующие направления осуществления аналитико-исследовательской функции в работе с обращениями граждан:
- анализ поступающих обращений граждан с использованием современных и унифицированных программных средств;
- мониторинг общественного мнения на основе данных о рассмотрении обращений и исполнении решений государственных органов по обращениям граждан;
- анализ состояния федерального и регионального законодательства, ведомственных и локальных нормативных актов о работе с обращениями граждан;
- обобщение судебной практики рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) государственных органов по результатам рассмотрения обращений граждан;
- совершенствование технологического процесса работы с обращениями граждан в государственном органе (организационно-методологическая деятельность);
- выработка критериев оценки эффективности работы с обращениями граждан в государственном органе;
- оптимизация кадрового обеспечения работы с обращениями граждан в государственном органе;
- совершенствование программного обеспечения работы с обращениями граждан в государственном органе;
- выявление и исследование причин неоднократного направления обращений граждан в государственный орган.
В целях успешного ведения аналитической работы следует наладить и поддерживать контакты с учебными и научно-исследовательскими учреждениями, принимать участие в научно-практических конференциях, посвященных вопросам реализации права граждан на обращения в государственные органы.
5. Следует отметить, что в ранее действовавшем законодательстве, регулирующем процесс рассмотрения обращений граждан, вопрос о контрольно-надзорной деятельности за работой с обращениями был регламентирован более подробно. Так, например, п. п. 13, 14, 16, 17 Указа Президиума ВС СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" закрепляли, что все государственные и общественные органы обязаны систематически проверять состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в подчиненных им предприятиях, учреждениях и организациях, принимать меры к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление повторных заявлений и жалоб.
Советы народных депутатов и их органы проверяли состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в соответствующих государственных и общественных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на территории данного Совета; результаты проверок в необходимых случаях обсуждают на сессиях Советов народных депутатов, заседаниях исполнительных и распорядительных органов, постоянных комиссий Советов народных депутатов. Руководители исполнительных и распорядительных органов Советов народных депутатов, других государственных органов, предприятий, учреждений и организаций должны систематически отчитываться о работе по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб на сессиях Советов народных депутатов, заседаниях их исполнительных и распорядительных органов, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан.
Смушкин А.Б.
Год издания: 2014