ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 15 августа 2023 г. N АПЛ23-291
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Тютина Д.В.
с участием прокурора Клевцовой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "Мономер" о признании недействующими Основных правил использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ на р. Волге, утвержденных приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР от 11 ноября 1983 г. N 596, пункта 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2, пунктов 3.13, 3.14 и таблицы 6 данных правил
по апелляционной жалобе садоводческого некоммерческого товарищества "Мономер" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2023 г. по делу N АКПИ23-310, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Новицкой Н.А. и Федерального агентства водных ресурсов Бачериковой С.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство мелиорации и водного хозяйства РСФСР приказом от 11 ноября 1983 г. N 596 утвердило Основные правила использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ на р. Волге (далее - Основные правила).
Основные правила, устанавливая режим использования водных ресурсов, в пункте 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2 содержат значения параметров нормального предполоводного уровня сработки (УНС) для Рыбинского и Горьковского гидроузлов при прогнозе многоводных, средних и маловодных половодий.
Согласно пункту 3.13 Основных правил водные ресурсы Рыбинского и Горьковского водохранилищ используются в интересах энергосистемы таким образом, чтобы обеспечить к началу половодья сработку полезных емкостей этих водохранилищ в соответствии с регламентированными уровнями, указанными в таблице 2 (пункты 1, 4). В интересах рыбного хозяйства рекомендуется осуществлять зимнюю сработку равномерно: для Рыбинского водохранилища с интенсивностью 2 - 5 см, для Горьковского с интенсивностью 5 - 10 см в сутки. При аварийной ситуации в Единой энергосистеме СССР допускается, в порядке исключения, в отдельные дни сработка Горьковского водохранилища до 15 см в сутки.
Пункт 3.14 Основных правил закрепляет, что суточное и недельное регулирование мощности Рыбинской и Горьковской гидроэлектростанций может проводиться при соблюдении ограничений, связанных с обеспечением обязательных санитарных попусков и неподтопляемости промышленных предприятий и населенных пунктов, находящихся в нижних бьефах гидроузлов. Интенсивность измерения турбинных расходов не регламентируется и предупреждения об этом не даются.
Характеристика обязательных ограничений приведена в таблице 6 Основных правил, которая содержит наименование ограничений: санитарные попуски (в среднем за сутки) в нижние бьефы гидроузлов; минимальные уровни воды в нижних бьефах гидроузлов; максимальные уровни воды в нижних бьефах гидроузлов; максимальные напоры на сооружения гидроузлов, единицы измерения и характеристики ограничений для Рыбинского и Горьковского гидроузлов.
Садоводческое некоммерческое товарищество "Мономер" (далее также - СНТ "Мономер") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Основных правил, пункта 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2, пунктов 3.13, 3.14 и таблицы 6 данных правил.
В обоснование заявленного требования СНТ "Мономер" сослалось на несоответствие оспариваемых положений статьям 35, 42 Конституции Российской Федерации, статье 45 Водного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Технический регламент), Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон о безопасности гидротехнических сооружений), своду правил СП 58.13330.2012 "СНиП 33-01-2003 Гидротехнические сооружения. Основные положения", утвержденному приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 623 (далее - свод правил СП 58.13330.2012), нарушение прав и законных интересов административного истца на защиту собственности от негативного воздействия воды, права на благоприятную окружающую среду и права на ведение хозяйственной деятельности.
Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что в период с 29 января 2020 г. по 7 февраля 2020 г. в границах г. Ярославля и Ярославского района произошло затопление приусадебных участков, жилых домов и Волжской набережной, в том числе участков СНТ "Мономер", вследствие регулирования сбросов воды в зимний период в условиях ледостава и паводка в соответствии с Основными правилами. Решением Кировского районного суда г. Ярославля от 22 июня 2022 г. по иску собственника земельного участка в СНТ "Мономер" к департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральному агентству водных ресурсов о взыскании денежных средств отказано ввиду отсутствия доказательств совершения ответчиками действий (бездействия), не соответствующих действующему правовому регулированию.
Административные ответчики Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), Федеральное агентство водных ресурсов (далее - Росводресурсы) в письменных возражениях административный иск не признали, указав, что Основные правила изданы полномочным органом в пределах его компетенции, оспариваемые предписания не противоречат действующему законодательству Российской Федерации, прав и законных интересов административного истца не нарушают.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления СНТ "Мономер" отказано.
В апелляционной жалобе СНТ "Мономер" просит отменить решение суда первой инстанции в части выводов об отсутствии противоречия Основных правил Конституции Российской Федерации, водному законодательству, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; признать оспариваемый правовой акт нарушающим права, законные интересы граждан, и требующим приведения его в соответствие с системой нормативных правовых актов в сфере регулирования уровня сброса воды с гидроузлов, в том числе во избежание негативного воздействия воды. Ссылается на то, что оспариваемые нормы устарели, определяют лишь уровни сброса воды, но не допустимые объемы разовых сбросов воды, в связи с чем в должной мере не регулируют правоотношения в сфере их применения.
Минприроды России, Росводресурсы в письменных возражениях не согласились с доводами апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела.
Административный истец в суд апелляционной инстанции не явился, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные законоположения и пришел к обоснованному выводу о том, что Основные правила в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, не нарушают прав и законных интересов СНТ "Мономер" в упоминаемых им аспектах, что подтверждается следующим.
Статья 79 Водного кодекса РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 30 июня 1972 г. (утратил силу в связи с принятием Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ), предусматривала, что порядок эксплуатации водохранилищ определялся правилами, утверждаемыми органами по регулированию использования и охране вод для каждого водохранилища, каскада или системы водохранилищ по согласованию с органами, осуществляющими государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, и другими заинтересованными органами.
На день утверждения Основных правил в соответствии с подпунктом "у" пункта 6 Положения о Министерстве мелиорации и водного хозяйства РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1972 г. N 85, названное министерство было наделено полномочиями по утверждению правил эксплуатации водохранилищ с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств.
Конституция Российской Федерации не устанавливает требования к опубликованию нормативных правовых актов бывшего Союза ССР и РСФСР. В силу пункта 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей ей.
Основные правила содержат гриф "Для служебного пользования", что свидетельствует о наличии в нормативном правовом акте служебной информации ограниченного распространения, которая не подлежала опубликованию для всеобщего сведения.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Основные правила утверждены уполномоченным органом с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения нормативного правового акта в действие.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания Основных правил в оспариваемой части отсутствует.
С 1 января 2007 г. действует Водный кодекс Российской Федерации, который в части 1 статьи 45 закрепляет, что использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водохранилищ, включающими правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.
Согласно части 2 названной статьи правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки водохранилищ. Правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ определяется порядок использования их дна и берегов. Установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки водохранилищ осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положениями этой статьи.
В соответствии с частью 6 статьи 45 Водного кодекса Российской Федерации правила использования водных ресурсов водохранилища должны содержать: характеристики гидроузла, водохранилища либо нескольких водохранилищ или каскада водохранилищ и их возможностей; основные параметры и характеристики водохранилища; состав и краткое описание гидротехнических сооружений основного гидроузла (плотин, водосбросов, водозаборных, водовыпускных и других гидротехнических сооружений), судопропускных сооружений, рыбозащитных и рыбопропускных сооружений; основные характеристики водотока (режим поступления вод и режим стока вод, сведения о водосборной площади, границы водохранилища, регулирующего водный режим, координаты гидротехнических сооружений и величины потерь стока вод); требования о безопасности водоподпорных сооружений, образующих водохранилище, о безопасности жителей и безопасности хозяйственных объектов в прибрежной зоне водохранилища и на нижележащем участке водотока; объем водопотребления и другие параметры.
До утверждения в соответствии со статьей 45 Водного кодекса Российской Федерации правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ, допускается применять разработанные и утвержденные до введения в действие Водного кодекса Российской Федерации правила эксплуатации водохранилищ (статья 6.3 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").
Поскольку другого правового акта, который бы регулировал режим использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ, не имеется, суд первой инстанции правомерно указал, что до утверждения соответствующих правил использования названных водохранилищ продолжают действовать Основные правила.
Положения Основных правил, которые оспорил административный истец, определяют: нормальный предполоводный уровень сработки (УНС) Рыбинского и Горьковского гидроузлов при прогнозе многоводных, средних и маловодных половодий (пункт 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2); требования к обеспечению использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ к началу половодья в соответствии с регламентированными в пунктах 1, 4 таблицы 2 уровнями (пункт 3.13); требования к суточному и недельному регулированию мощности Рыбинской и Горьковской гидроэлектростанций с соблюдением ограничений, связанных с обеспечением обязательных санитарных попусков и неподтопляемости промышленных предприятий и населенных пунктов, находящихся в нижних бьефах гидроузлов, характеристики которых (санитарные попуски (в среднем за сутки) в нижние бьефы гидроузлов, минимальные и максимальные уровни воды в нижних бьефах гидроузлов, максимальные напоры на сооружения гидроузлов, приведены в таблице 6 (пункт 3.14).
Проект Основных правил, как следует из их введения, разработан институтом "Гидропроект" им. С.Я. Жука на основании материалов имеющихся проектных проработок с учетом опыта эксплуатации гидроузлов и использования водных ресурсов р. Волги, прошел согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами. Окончательная редакция Основных правил выполнена Управлением по регулированию использования водных ресурсов Минводхоза РСФСР.
Оспариваемые параметры нормальных подпорных уровней предполоводной сработки, минимально допустимые в зимний период, а также санитарных попусков (в среднем за сутки) в нижние бьефы гидроузлов, минимальных, максимальных уровней воды в нижних бьефах гидроузлов, максимальных напоров на сооружения гидроузлов, отраженные в Основных правилах, являются результатом проектных расчетов пропускной способности и устойчивости гидротехнических сооружений.
Не соглашаясь с оспариваемыми положениями, СНТ "Мономер" фактически оспаривает характерные уровни Рыбинского и Горьковского водохранилищ, в том числе минимальные и максимальные в нижних бьефах гидроузлов водохранилищ, то есть параметры, с которыми названные объекты вводились в промышленную эксплуатацию, соответствующие их техническим проектам, учитывающие расчет пропускной способности и устойчивости гидротехнических сооружений.
Отступление от требований об отметках сброса воды и установленных ограничений, обусловленных проектной документацией, создает угрозу переполнения водохранилищ и разрушения плотин гидроузлов.
Проанализировав содержание пункта 3 раздела I "Характерные уровни водохранилищ (у плотин)" таблицы 2, пунктов 3.13, 3.14 и таблицы 6 Основных правил, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данные нормы ни Техническому регламенту, ни Закону о безопасности гидротехнических сооружений (на что ссылался административный истец в обоснование административного иска) не противоречат.
Доводы СНТ "Мономер" о несоответствии оспариваемых предписаний Техническому регламенту суд первой инстанции правильно признал несостоятельными, поскольку данный закон, как следует из его части 3 статьи 3, не распространяется на безопасность технологических процессов, соответствующих функциональному назначению зданий и сооружений. Учету подлежат лишь возможные опасные воздействия этих процессов на состояние здания, сооружения или их частей.
Свод правил СП 58.13330.2012 утратил силу в связи с изданием приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2019 г. N 811/пр, утвердившего новый свод правил СП 58.13330.2019 "СНиП 33-01-2003 Гидротехнические сооружения. Основные положения" (далее - свод правил СП 58.13330.2019), и в связи с признанием утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. N 985 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
В действующий перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 г. N 815, свод правил СП 58.13330.2019 не включен.
Каких-либо новых доводов, которые не проверялись в суде первой инстанции и не получили надлежащую оценку, апелляционная жалоба не содержит.
Оснований полагать, что Основные правила в оспариваемой части нарушают права, закрепленные статьями 35, 42 Конституции Российской Федерации, на что указано в апелляционной жалобе, не имеется, так как оспариваемый акт определяет режим использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ, в том числе режим их наполнения и сработки, направлен на предотвращение чрезвычайной ситуации, обеспечение надлежащего функционирования водохранилищ и не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности и права на благоприятную окружающую среду, закрепленных в данных статьях Конституции Российской Федерации.
С учетом изложенного суд первой инстанции правильно признал названные доводы административного истца несостоятельными.
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что оспариваемые параметры Основных правил устарели и перестали быть актуальными, по сути, сводятся к необходимости изменения правового регулирования в рассматриваемой сфере. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
То обстоятельство, что СНТ "Мономер" связывает причинение ущерба его имуществу с установленным режимом использования водных ресурсов Рыбинского и Горьковского водохранилищ, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверено и подтверждено соответствие оспариваемых положений Основных правил нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения и имеющим большую юридическую силу.
С учетом изложенного Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены судом первой инстанции правильно, в соответствии с их содержанием, выводы суда о законности оспоренных положений мотивированны, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу садоводческого некоммерческого товарищества "Мономер" - без удовлетворения.
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
И.Н.ЗИНЧЕНКО
Д.В.ТЮТИН
------------------------------------------------------------------