1. Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Настоящий Федеральный закон действует на всей территории Российской Федерации.
3. Настоящий Федеральный закон действует на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с нормами международного права и федеральными законами и направлен на обеспечение сохранения морской среды.
4. Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
5. Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.
6. Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.
7. Отношения в области охраны окружающей среды, возникающие при установлении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, регулируются законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.
Комментарии к статье 2 7-ФЗ Об охране окружающей среды:
1 - 2. Каждой отрасли российского законодательства присущи свои источники, система, структура и формы законодательства.
Для России, воспринявшей континентальную правовую систему, характерно главенствование нормативных актов, но в экологических отношениях в последнее время все большее значение наряду с нормативными актами приобретают общие принципы, договоры и обычаи.
В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные правовые акты по вопросам экологических отношений на уровне Федерации принимаются по крупным направлениям; решение более конкретных задач, связанных с географическими, историческими, территориальными особенностями, относится к правотворческой компетенции субъектов РФ.
Нормативно-правовую базу охраны окружающей среды составляют Конституция РФ и предусмотренные ею федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ и соответствующие им подзаконные акты. К ним относятся законы субъектов РФ, иные акты как государственных органов, так и органов местного самоуправления.
Среди законов России, относящихся к природоохранному законодательству, можно отметить Федеральные законы об охране атмосферного воздуха, об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, о радиационной безопасности населения, о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами, об отходах производства и потребления, о качестве и безопасности пищевых продуктов.
Группу федеральных законов, содержащих природоохранные нормы, представляют ГК РФ, Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, КоАП РФ, УК РФ: в них немало предписаний, относящихся к природоохранным отношениям. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы правонарушений (преступлений) в области экологических отношений, за которые устанавливаются и применяются соответственно административная или уголовная ответственность - в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.
К законам, регулирующим экологические отношения, относятся законы субъектов РФ, количество которых увеличивается; они приобретают немаловажное значение, восполняя пробелы и устраняя противоречия федерального законодательства по вопросам, относящимся к совместному ведению либо к ведению субъектов РФ.
Основным Законом является Конституция Российской Федерации. Главенствующее положение Конституции среди других федеральных и иных законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других нормативных правовых актов - законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы экологического права, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников права, прежде всего для законов, но еще важнее - для подзаконных актов, которые активно участвуют в регулировании природоохранных отношений.
К ведению России согласно ст. 71 Конституции РФ относятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических);
федеральная государственная собственность (прежде всего, на природные ресурсы) и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ;
производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
гражданское, гражданско-процессуальное законодательства (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране соответствующих интересов, рычаги защиты природных объектов, ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области экологических отношений).
В совместном ведении России и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области экологических отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего, на земли, на другие природные ресурсы);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.
При наличии более двух тысяч федеральных законов и полусотни из них, регулирующих в той или иной степени экологические отношения, не перестает иметь и даже возрастает значение подзаконных актов, призванных конкретизировать, оперативно поправлять, изменять, дополнять их правовое регулирование.
В их число входят и имеют наивысшую после Конституции и законов РФ силу указы Президента РФ. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам в соответствии со ст. 90 Конституции РФ. Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами и, являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Веху в развитии экологического законодательства составили Указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю", от 16 апреля 1996 г. "О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе", от 7 июня 1996 г. "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств".
Следующую ступень источников экологического права в иерархии подзаконных актов составляют постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в РФ в соответствии со ст. 110 и 115 Конституции РФ.
Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительства РФ имеются относящиеся к регулированию и реализации экологических отношений:
разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения (в бюджете предусматриваются доходы от использования природных ресурсов и объектов, земельный налог, а также расходы на восстановление природных ресурсов);
управление федеральной собственностью (в том числе федеральной собственностью на земельные участки, реализация прав государственного собственника на другие природные ресурсы);
осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан (в том числе обеспечение правопорядка, прав физических и юридических лиц в области экологических отношений);
охрана собственности (всех форм собственности на природные объекты, на земельные участки) и общественного порядка (включающего установленный законом порядок владения, распоряжения и пользования указанными объектами собственности).
Примыкают к нормативным правовым актам такие распоряжения Правительства РФ, носящие разовый характер, но порождающие правовые последствия, как об утверждении экологической доктрины РФ, о Межправительственном консультативном комитете, созданном в соответствии с Соглашением с США о взаимных отношениях в области рыбного хозяйства, и о Российско-Иранской комиссии по вопросам рыбного хозяйства.
При Правительстве РФ создана и функционирует специальная Комиссия по законопроектной деятельности, действуют рабочие группы и комиссии, в частности, по разработке нормативных правовых актов в области реформирования и регулирования земельных отношений.
Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст. 73 и 76 Конституции РФ. Первая половина 1990-х гг. была периодом разработки и принятия в субъектах Федерации законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 г. После его принятия субъекты Федерации приводили свои аналогичные законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих Федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания, например предписания Закона Республики Коми об организации, сочетании и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.
В ряде субъектов Федерации разработаны и приняты нормативные правовые акты на темы, по которым ведется законопроектная работа в Государственной Думе РФ: об экологическом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.
В ряде субъектов РФ разрабатывались, принимались и действовали акты об обеспечении в городах и иных населенных пунктах владельцами автотранспорта требований к выхлопным газам автомобилей, об охране домашних животных, о поддержании в городах тишины в ночное время. На основании Закона РФ "О недрах" большинство субъектов Федерации урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых - глины, песка, торфа, щебня.
Во всех субъектах РФ на основании типового положения и в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" 1995 г. разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ - правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксируются природоохранные требования как общего характера, так и - в значительной мере исходя из предметов регулирования - местной специфики.
Активно ведется правотворчество субъектов Федерации по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г., предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.
Группу природоохранных актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ. Обширное поле деятельности представляют конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создания и функционирования комитетов и иных органов по охране и использованию природных ресурсов, организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений.
В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов Федерации о городских лесах, о Красных книгах, о растительном мире, не являющемся лесом.
К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления и другие нормативные акты, принимаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" и другими федеральными законами.
Министерства, а также федеральные службы, агентства, учреждения принимают акты в пределах своей компетенции. Эти акты регулируют отношения внутри ведомства, однако почти каждое из ведомств обладает надведомственными, иногда - координационными функциями в области регулирования экологических отношений, чем и обусловливается значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти России входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: федеральные службы, федеральные агентства.
Для реализации возложенных на них задач федеральные министерства, а также иные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, являющиеся элементами и источниками экологического законодательства (в широком смысле) и условно, по традиции называемые ведомственными. Их принимают Минприроды России, Минсельхоз России, Минэкономразвития России, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, иные федеральные службы, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и иные федеральные агентства.
В систему источников экологического законодательства входят приказы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору о перечне лиц Россельхознадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и Главного государственного санитарного врача РФ о запрещении использования пищевых добавок.
С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, иных ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Ее цель - упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области. Государственная регистрация ведомственных актов, в том числе экологического законодательства, возложена на Минюст России.
Нормативные акты, включающие требования охраны окружающей среды, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях и устанавливают обязанности для граждан, предоставляют им права. Они могут быть: 1) рассчитаны на работающих в данной организации, т.е. обращены внутрь нее; 2) направлены во вне ее. И те и другие носят неперсонифицированный, общий характер, ориентированы на неоднократное число применений, поэтому могут считаться нормативными.
3. Указанное в комментируемой части законодательство представлено Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г., "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г., "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г..
4. Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В экологической сфере все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей ее территории взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от Союза ССР. Российская Федерация регулирует свои экологические отношения и со всеми сопредельными государствами, прежде всего со странами - участницами СНГ.
Так происходит и в других, зарубежных федеративных государствах.
ФРГ, например, отвечая перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее составными частями - землями, усиливает законодательное регулирование и контроль охраны окружающей среды на федеральном уровне и обеспечивает централизованное экологическое управление.
С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и трудовой деятельности народов, что обусловливает необходимость и возможность регулирования соответствующих экологических отношений на местном уровне и с учетом местной специфики. Это обусловливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании водных, фаунистических, земельных и иных природоохранных, природоресурсных отношений.
Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, приближению к основным природопользователям - гражданам, конкретизации целей и методов правового регулирования.
5. Названное в комментируемой части статьи законодательство РФ представлено Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 г., Лесным кодексом РФ от 4 декабря 2006 г., Федеральными законами о недрах 1992 г., о животном мире 1995 г..
6. Указанное в комментируемой части статьи законодательство представлено Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г..
Федеральный закон N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" с последующими изменениями в ст. 1 предусматривает, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения включает в себя состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения относится к здравоохранению, а вопросы охраны окружающей среды относятся к самостоятельному разделу Классификатора "Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды".
Разными являются и отношения, регулируемые в Законах "Об охране окружающей среды" и "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". В Законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регулируются отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду; отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством РФ об охране окружающей среды и Законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст. 4 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
В соответствии со ст. 4 Федерального закона 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" им регулируются отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Отношения в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством РФ об охране окружающей среды и о санитарно-эпидемиологическом благополучии. Из указанных законодательных постулатов вытекают и остальные принципы охраны окружающей среды, тесно связанные между собой.
Обеспечение благоприятной для человека окружающей среды осуществляется также градостроительным законодательством, регулирующим отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.
Комплексный характер законодательства о градостроительстве обусловливается включением в него норм экологического (природоохранного, природоресурсного) законодательства, муниципального, конституционного, административного, гражданского, финансового, информационного, процессуального отраслей законодательства, взаимодействующих между собой при регулировании градостроительных и связанных с ними, близких к ним природоохранных отношений.
ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. регулирует комплексные отношения, основанные на принципах устойчивого развития территорий, обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных факторов, ответственности органов власти за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И.
"Юстицинформ", 2009