В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:
окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;
природная среда (далее также - природа) - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;
компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;
природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;
антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;
естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;
природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;
природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;
охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность);
качество окружающей среды - состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;
благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;
негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;
природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность;
использование природных ресурсов - эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;
загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду;
загрязняющее вещество - вещество или смесь веществ и микроорганизмов, которые в количестве и (или) концентрациях, превышающих установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы, оказывают негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье человека;
нормативы в области охраны окружающей среды - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;
нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;
нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды;
нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;
нормативы допустимых выбросов - нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для выброса в атмосферный воздух стационарными источниками;
нормативы допустимых сбросов - нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками;
нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы предельно допустимых концентраций) - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем;
нормативы допустимых физических воздействий - нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;
временно разрешенные выбросы - объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, разрешенные для выброса в атмосферный воздух и устанавливаемые для действующих стационарных источников в целях достижения нормативов допустимых выбросов на период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или достижения технологических нормативов на период реализации программы повышения экологической эффективности;
временно разрешенные сбросы - объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ в сточных водах, разрешенные для сброса в водные объекты на период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или достижения технологических нормативов на период реализации программы повышения экологической эффективности;
оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления;
государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) - комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды;
абзац утратил силу с 1 января 2012 года. - Федеральный закон от 21.11.2011 N 331-ФЗ;
контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды;
требования в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранные требования) - предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды;
экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности;
наилучшая доступная технология - технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения;
вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов;
экологический риск - вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;
объекты природного наследия - природные объекты, природные памятники, геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия;
объекты всемирного природного наследия - объекты природного наследия, включенные в Список всемирного наследия;
экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий;
вещества, разрушающие озоновый слой (далее - озоноразрушающие вещества), - химические вещества и их смеси, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации в области охраны озонового слоя атмосферы;
обращение озоноразрушающих веществ - производство, использование, транспортировка, хранение, рекуперация, восстановление, рециркуляция (рециклирование) и уничтожение озоноразрушающих веществ, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ;
рекуперация озоноразрушающих веществ - извлечение, сбор и хранение озоноразрушающих веществ, содержащихся в машинах и оборудовании, их составных частях, контейнерах, в ходе их технического обслуживания или перед выводом их из эксплуатации;
восстановление озоноразрушающих веществ - обработка рекуперированных озоноразрушающих веществ путем фильтрации, сушки, дистилляции, химической обработки в целях восстановления потребительских свойств озоноразрушающих веществ;
рециркуляция (рециклирование) озоноразрушающих веществ - повторное использование рекуперированных озоноразрушающих веществ после их восстановления;
уничтожение озоноразрушающих веществ - процесс разрушения озоноразрушающих веществ, приводящий к их разложению или превращению в вещества, не являющиеся озоноразрушающими веществами;
потребление озоноразрушающих веществ в Российской Федерации - количество произведенных в Российской Федерации озоноразрушающих веществ и ввезенных в Российскую Федерацию озоноразрушающих веществ, за исключением количества озоноразрушающих веществ, которые:
вывезены из Российской Федерации;
произведены в Российской Федерации и подлежат уничтожению с применением технологий, утвержденных в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации;
произведены в Российской Федерации и используются исключительно как сырье для производства других химических веществ;
произведены в Российской Федерации или ввезены в Российскую Федерацию для обеспечения основных видов применения, определенных в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, - объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков;
комплексное экологическое разрешение - документ, который выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, и содержит обязательные для выполнения требования в области охраны окружающей среды;
технологические нормативы - нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, которые устанавливаются с применением технологических показателей;
технологические показатели - показатели концентрации загрязняющих веществ, объема и (или) массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов производства и потребления, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги;
технические нормативы - нормативы, которые установлены в отношении двигателей передвижных источников загрязнения окружающей среды в соответствии с уровнями допустимого воздействия на окружающую среду;
стационарный источник загрязнения окружающей среды (далее - стационарный источник) - источник загрязнения окружающей среды, местоположение которого определено с применением единой государственной системы координат или который может быть перемещен посредством передвижного источника загрязнения окружающей среды;
передвижной источник загрязнения окружающей среды - транспортное средство, двигатель которого при его работе является источником загрязнения окружающей среды;
накопленный вред окружающей среде - вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме;
объекты накопленного вреда окружающей среде - территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде;
ликвидация накопленного вреда окружающей среде - мероприятия по устранению вреда окружающей среде, возникшего в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме;
система автоматического контроля - комплекс технических средств, обеспечивающих автоматические измерения и учет показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, фиксацию и передачу информации о показателях выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;
информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления об окружающей среде, в том числе о ретроспективном, текущем и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, происходящих в ней процессах и явлениях, а также о воздействии на окружающую среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности, о проводимых и планируемых мероприятиях в области охраны окружающей среды;
вторичное сырье - продукция, полученная из вторичных ресурсов непосредственно (без обработки) или в соответствии с технологическими процессами, методами и способами, предусмотренными документами в области стандартизации Российской Федерации, которая может использоваться в производстве другой продукции и (или) иной хозяйственной деятельности;
грунт - поверхностный слой земли, состоящий из минеральных и (или) органических веществ;
вечномерзлый грунт - грунт, находящийся в криогенном (мерзлотном) состоянии более трех лет подряд;
состояние многолетней (вечной) мерзлоты - совокупность характеристик вечномерзлых грунтов;
деградация вечномерзлого грунта - процесс периодического протаивания, характеризующийся постепенным повышением среднегодовой температуры вечномерзлого грунта, приводящим к понижению верхней поверхности слоя вечномерзлого грунта и повышению нижней поверхности слоя вечномерзлого грунта;
государственный фоновый мониторинг состояния многолетней (вечной) мерзлоты - проводимые в целях выявления деградации вечномерзлых грунтов долгосрочные наблюдения за явлениями и процессами, происходящими в вечномерзлых грунтах на природных объектах, в рамках которых осуществляется получение информации о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты, на основе которой проводятся анализ, оценка и прогнозирование состояния многолетней (вечной) мерзлоты.
Комментарии к статье 1 7-ФЗ Об охране окружающей среды:
Разъяснение в Законе терминов и понятий имеет правовые последствия, так как их последующее использование в тексте порождает правоотношения, обязанности и права участников охраны окружающей среды.
Как отмечает Г.Т. Чернобель, правовое понятие - это логический определитель значимости правовых терминов, что обусловливает их логическую пригодность и стабильность в системном функционировании на всех уровнях правоприменительной деятельности.
В Законе РФ от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" отсутствовала расшифровка основных применяемых в нем понятий. Тем более важно разграничение таких терминов, как "окружающая среда", "природная среда (природа)", "природный", "природно-антропогенный", "антропогенный объект".
Концептуальное значение приобретает толкование используемых в Конституции, в законодательстве РФ понятий "охрана окружающей среды", "качество окружающей среды", "благоприятная окружающая среда", "негативное воздействие на окружающую среду", "использование природных ресурсов", "загрязнение окружающей среды" и др.
Большую группу понятий составляют определения различного рода нормативов, установление и использование которых регулируются в гл. V комментируемого Закона (см. комментарии к ст. 19 - 31). Особенно серьезные правовые последствия сопровождают часто используемые в тексте законодательства РФ понятия лимитов на выбросы, мониторинга, экологических аудита, риска и безопасности.
Использование в Конституции РФ, в комментируемом Законе понятия "экология", не расшифрованного в его ст. 1, предполагает немало подходов и толкований географического, биологического, социологического, политологического и иного характера. Если первоначальный, стопятидесятилетней давности смысл видел в нем "науку о доме", то затем слово "экология" приобрело значения природного дома, окружающей человека среды, прежде всего, а затем исключительно - окружающей природной среды, а в последнее время - состояние окружающей природной среды. Неудовольствие ряда ученых о некорректности выражения "плохая экология", т.е. плохая наука о природном доме, постепенно сменилось согласием на то, что под экологией понимается качество окружающих человека природных ресурсов и природы, отношения человека и природы.
Еще большего разъяснения требует понятие "экологическая безопасность". В юридической литературе охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности зачастую рассматриваются в основном в качестве синонимов либо очень близких по смыслу понятий, составляющих направление действий.
Термин появился в конце 1980-х гг. первоначально как ответ на глобальные вызовы в международно-правовом контексте.
В Законе РФ "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. понятие "экологическая безопасность" употреблялось полтора десятка раз как понятие, близкое либо адекватное упоминавшемуся сотни раз термину "охрана окружающей природной среды". Введение понятия экологической безопасности в качестве самостоятельного феномена в Конституцию РФ 1993 г., а затем в комментируемый Федеральный закон наряду с охраной окружающей среды предполагает необходимость обращения на него большего внимания, отграничения от иных категорий экологического законодательства.
Единство взглядов большинства юристов-экологов на вопрос близости понятий "охрана окружающей среды" и "обеспечение экологической безопасности" не исключает их возможного разграничения. Охрана окружающей среды осуществляется, и соответствующие правовые нормы действуют на всей территории России. Экологическая опасность, по данным ежегодных докладов об охране окружающей среды, присутствует на 10 (по оптимистическим) - 15% ее территории, признаваемых зонами экологического бедствия или зонами чрезвычайной экологической ситуации (научные и правовые критерии их разграничения оставляем пока за рамками Комментария; соответствующий законопроект готовится более десяти лет).
Экологическая безопасность, которую надо обеспечивать, - антипод экологической опасности. Однако обеспечение экологической безопасности предполагает не только ликвидацию, преодоление, но и предотвращение, предупреждение экологической опасности, что должно осуществляться на всей без исключения территории РФ. Можно полагать, что обеспечение экологической безопасности есть часть охраны окружающей среды, носящей и имеющей наиболее тревожный характер, представляющей непосредственную угрозу и опасность для человека, грозящей обществу и государству экологическими катастрофами и авариями.
Наступившая и наступающая экологическая опасность связывается в основном с заражением почв, земель, лесов радиоактивными, токсичными и иными особо опасными веществами, с загрязнением атмосферного воздуха выхлопными газами автомобилей, особенно в крупных городах, и вредными выбросами промышленных предприятий, отсутствием чистой пригодной питьевой воды для населения и затоплениями, наводнениями, селями, провалом горных выработок и разливами нефтепродуктов.
Зараженность продуктов питания вредными веществами, одна треть всех фиксируемых заболеваний от нездорового состояния окружающей человека природной среды, массовая гибель людей от радиоактивного облучения атмосферного воздуха и растительности, от перенесения на человека болезней объектов животного мира свидетельствуют, что обеспечение экологической безопасности из области научных "страшилок" переходит в область практической деятельности системы федеральных органов исполнительной власти как скелета российской государственности и носителя идеологии ответственности государства за экологическое благополучие своих граждан.
Превенция экологической опасности - обеспечение экологической безопасности имеет более широкий спектр законодательного регулирования и исполнительной деятельности, близких к охране окружающей человека среды и рациональному использованию природных ресурсов. Подобие и близость некоторых эколого-правовых понятий не должны способствовать их размыванию, особенно применительно к выработке функций, обязанностей, ответственности и полномочий государственных органов исполнительной и законодательной власти.
В середине 1990-х гг. Государственной Думой РФ обсуждался и был принят Федеральный закон "Об экологической безопасности". Аналогичный текст был одобрен в качестве модельного закона на Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ в С.-Петербурге. Совет Федерации и Президент РФ не одобрили проект Закона об экологической безопасности. Можно видеть в обеспечении экологической безопасности не только развивающийся институт, но и важнейшее направление единой государственной экологической политики, предусмотренной в п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.
Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И.
"Юстицинформ", 2009