Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:
соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
независимость государственного экологического контроля (надзора);
презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;
учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов;
обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и других негосударственных некоммерческих организаций, иных юридических лиц, граждан;
сохранение биологического разнообразия;
обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
участие общественных объединений и других негосударственных некоммерческих организаций, иных юридических лиц, граждан в решении задач охраны окружающей среды;
международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.
Комментарии к статье 3 7-ФЗ Об охране окружающей среды:
Отправные, исходные начала и принципы правовой системы становятся источником права, если такая их роль закрепляется в законодательном порядке. Например, в ст. 38 Статута Международного суда предусматривается следующее: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.
В статье 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.
К таким принципам относятся, например, положение "Специальный закон отменяет действие общего закона". Например, Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" заменяет нормы Закона "О кооперации в СССР", нормы Земельного кодекса РФ об обороте земельных участков уточняют нормы ГК РФ об имущественном обороте. Другим общепризнанным принципом является положение "Позднейшим законом отменяется более ранний" (даже если это не указано в акте о его введении в действие).
Общие принципы права постепенно занимают свое место в российском законодательстве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможности использования аналогии закона, т.е. применения законодательства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства, из требований добросовестности, разумности и справедливости.
Судебная, арбитражная и административная практика постоянно сталкивается с трудностями различного, неоднозначного понимания и толкования понятий добросовестности, разумности и справедливости разными лицами, государственными и правовыми инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми и моральными традициями, неустойчивостью правоприменения, различием позиций судей и иных должностных лиц.
Излагаемые в Законе основные принципы, направления, начала служат стержнем, костяком не только данного Закона, не только экологического законодательства, но и правоприменительной практики в соответствующей области. Предусмотренные в ст. 3 комментируемого Закона принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах Закона, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении экологических правоотношений.
Известны случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.
В комментируемой статье сформулировано 23 принципа, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность в России. Большинство их превращено, преобразовано в конкретные институты экологического права, рассмотренные в настоящем Комментарии. Некоторые принципы выделены в главы и статьи Федерального закона для самостоятельного регулирования и рассмотрения, пронизывают другие нормы и институты экологического права.
Так, соблюдение права человека на благоприятную среду, обеспечение благоприятных условий его жизнедеятельности, обязательность участия общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, граждан в решении задач охраны окружающей среды служат основой гл. III "Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды" настоящего Федерального закона.
Принципы обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов, обосновывающих деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, развиваются в гл. VI "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза" данного Федерального закона.
Принципы приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, допустимости воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды, запрещения деятельности, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды, реализуются в гл. VII "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности" комментируемого Федерального закона.
В системе основных принципов охраны окружающей среды важную группу составляют принципы сочетания экологии и экономики. Встает вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой или экологических интересов над экономическими. Полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться (по мнению проф. В.В. Петрова, это "экологический утопизм"). С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (по словам того же автора, это был бы экономический экстремизм).
Решение вопроса находится где-то "в середине". Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. В законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (РФ) говорилось о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании. Формулировка - компромиссная, демонстрирует заботу об учете экологических интересов. Имелись в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений), лесовосстановление, повышение плодородия почв - все они ложатся бременем на бюджеты, доходы, уменьшают прибыль от производства. Экология и экономика не могут не противостоять друг другу по крайней мере в обозримой перспективе.
Длительное время велась дискуссия, что важней: рациональное использование природных ресурсов или их охрана от загрязнений, защита природной среды. Спор представляется схоластичным: в ходе потребления природных ресурсов должна осуществляться их охрана; лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления.
Законом запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды.
Уголовным кодексом РФ в ст. 358 "Экоцид" предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от двенадцати до двадцати лет за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
Принцип устойчивого развития предусматривается в преамбуле и в первом предложении комментируемой статьи, признан многими развитыми странами, имеет международное звучание и, приобретая все большее значение, заслуживает более подробного рассмотрения. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработана государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации. Ей посвящен ряд федеральных нормативных правовых актов, что позволяет считать эти положения принципом охраны окружающей среды.
В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в РФ последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.
Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.
Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.
Реализация принципа устойчивого развития предполагает повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.
При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации; добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий.
Направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:
разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов; оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия; формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения.
Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей.
Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство, гражданское общество, правовую и социальную ответственность всех его членов.
Одним из важных условий является создание отлаженной системы взаимодействия "центр - регионы". Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.
Переход к устойчивому развитию РФ в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие Федерации, ее субъектов, всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.
Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности:
формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;
выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;
осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения.
На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство. При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на экологические приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.
К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно в рамках международного сотрудничества, относится определение характеристик экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы. Благодаря своему интеллектуальному и научному потенциалу, Россия здесь может сыграть одну из ведущих ролей, что обусловливает необходимость уяснения значения международного экологического сотрудничества как принципа охраны окружающей среды.
Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться, потребности людей - рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей - совершенствоваться.
Поэтому реализация принципа устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы.
Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность.
Одновременно следует разработать и реализовать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического бедствия, обеспечить их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную и законодательную основу реализации этих мер.
На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения.
Движение нашей страны и всего человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания человека, живущего в гармонии с окружающей средой.
Актуальными проблемами являются принятие и реализация конкретных мер по претворению в жизнь названных правильных направлений и пожеланий в области устойчивого развития - возобновляемого и экономически оправданного ресурсопотребления в интересах здоровья и жизни человека.
Важное место среди природоохранных принципов занимает направление природоохранной деятельности и экологической ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Объединение этих принципов означает не просто их арифметическое суммирование, но диалектическое формирование одного из ведущих направлений развития общества и государства, которое может быть обозначено понятием и термином "единая государственная экологическая политика".
Единство российской государственной экологической политики, включающей охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, обусловливается:
общей судьбой многонационального народа Российской Федерации на своей земле, исторически сложившимся государственным единством, стремлением обеспечить благополучие и процветание России и ответственностью за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями (как указано в преамбуле Конституции РФ);
целостностью, неприкосновенностью ее территории, распространением на нее суверенитета Российской Федерации (ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции РФ);
гарантированием в России единства экономического пространства (ст. 8);
общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);
образованием и функционированием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в единой системе исполнительной власти в РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Имеется немало документов, формулирующих единую государственную экологическую политику. Это Указ Президента РФ от 1 апреля 1995 г. о Стратегии устойчивого развития России; Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная Правительством России в августе 2002 г. перед саммитом в Йоханнесбурге; Государственная целевая программа "Экологическая безопасность России" Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды и природных ресурсов на 1996 - 2000 гг.
Главным документом, отражающим экологическую политику и роль в ней исполнительных органов, должна стать Конституция России - Основной Закон, предусматривающий не только нормы-цели и нормы-принципы, но и задачи государства, ветвей его власти, компетенцию федеральных и иных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Согласно ст. 18 "Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды" Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" они делятся на четыре направления в соответствии с установленными Конституцией и федеральными законами основными функциями Российского федеративного государства. Первым полномочием названо обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Не случайно согласно ч. 1 ст. 8 "Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды" Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственное управление в этой области осуществляется в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".
Тем самым (не частый случай) определяется значение рядом и наряду с Конституцией этого Федерального конституционного закона и роль Правительства РФ в определении уполномоченных на экологическое управление федеральных органов и порядка их функционирования. Эта конкретная функция Правительства РФ по обеспечению экологической политики достигается установлением общей структуры и полномочий системы исполнительных органов, в том числе в проектах федеральных законов, вносимых в Федеральное Собрание РФ, и утверждением положений о федеральных органах исполнительной власти.
В целях формирования и формулирования единой государственной экологической политики, планирования, разработки и осуществления мероприятий по ее реализации по поручению Правительства РФ разрабатываются федеральные программы в области экологического развития РФ, порядок подготовки, финансирования и реализации которых устанавливается законодательством РФ. Такие программы должны учитывать предложения граждан и общественных объединений, государственные прогнозы социально-экономического развития, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ с использованием их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей, соответствующие научные, в том числе эколого-правовые, исследования.
Правительством РФ в 1980-х - первой половине 1990-х гг. сформировано несколько десятков экологических федеральных целевых программ по оздоровлению бассейнов рек Волга, Иртыш, Дон, Тобол, Азовского, Каспийского и Балтийского морей, охране уссурийского тигра, белых медведей и иных объектов животного мира, предупреждению наводнений и затоплений, обеспечению населения чистой водой, утилизации и захоронению отходов. Реализация многих из них затормозилась из-за отсутствия их федерального и регионального финансирования.
Охране подлежат природные или географические ландшафты - естественные комплексы, в которые входят природные компоненты, находящиеся во взаимодействии, образующие рельеф местности. Типичные ландшафты - горные, предгорья, равнинные, холмистые, низменности. Они учитываются и используются при строительстве городов, прокладке дорог, организации туризма.
Таким образом, охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения подлежит то, что находится на территории России или над ней, а также то, что может быть охраняемо с помощью современных технических средств и посредством правового регулирования.
Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И.
"Юстицинформ", 2009