1. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:
1) Конституцией Российской Федерации;
2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";
3) настоящим Федеральным законом;
4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;
5) указами Президента Российской Федерации;
6) постановлениями Правительства Российской Федерации;
7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
9) нормативными правовыми актами государственных органов.
10) нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральных территорий.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.
3. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
Комментарии к статье 5 79-ФЗ О государственной гражданской службе:
В статье 5 Закона определяются система законодательства РФ о гражданской службы, его источники, структура, общее содержание нормативных правовых актов и их соотношения.
Законодательство о гражданской службе образуют нормативные правовые акты, регулирующие организацию гражданской службы РФ и правовое положение гражданских служащих, в том числе условия и порядок прохождения службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственно-служебных отношений и др.
В части 1 ст. 5 Закона предусматривается, что данное законодательство строится как двухуровневая система. Оно состоит из Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Закона N 58-ФЗ, комментируемого Закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной и гражданской службе и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Конституция РФ закрепляет такие исходные основы, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).
Гражданская служба связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).
Конституция РФ (п. "т" ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, тем самым предрешая, что государственной службой в субъектах РФ ведают они сами.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Весьма важное значение имеет положение Конституции РФ (ч. 2 ст. 46) о возможности обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц. При этом и Конституция РФ, и иное законодательство (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // ВВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685 (статья 4)) исходят из того, что в суд можно обжаловать любые действия и решения органов государственной власти и должностных лиц.
Закон N 58-ФЗ - принципиально новый правовой акт в системе законодательства о государственной службе. Будучи базовым, он содержит не только основы (начала) организационной системы государственной службы Российской Федерации, но и определяет систему законодательства о государственной службе и содержит начала всех иных законодательных и иных нормативных правовых актов о государственной службе.
Закон определяет систему государственной службы, включающей в себя:
- государственную гражданскую службу;
- военную службу;
- правоохранительную службу.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Важно подчеркнуть, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ. Что касается гражданской службы субъекта РФ, то ее правовое регулирование находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ.
Комментируемый Закон регулирует весь комплекс основных вопросов государственной службы. В нем установлены базовые принципы организаций системы государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих.
Закон создает условия единой общефедеральной правовой базы системы государственной службы Российской Федерации, придания ей профессионального характера.
Положения Закона способствуют развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Закон направлен на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.
Что касается других федеральных конституционных, федеральных законов, о которых говорится в ч. 1 ст. 5 Закона как об источниках законодательства Российской Федерации о государственной службе, то в настоящее время законов, специально посвященных этой теме, еще нет.
В статье не говорится о регулировании отношений гражданской службы ТК РФ. Комментируемая статья, как видно, устанавливает приоритет законодательства о гражданской службе, относящейся по своей правовой природе к системе публичного (административного) права, перед законодательством о труде, относящемся к сфере частного права. ТК РФ и другие акты законодательства о труде применяются к отношениям гражданской государственной службы не в полном объеме, а исключительно в случаях, не урегулированных Законом и другими актами федерального законодательства о государственной службе.
Эти случаи касаются: порядка поступления и нахождения на государственной службе (ст. 21); проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (ст. 22); порядка и условий проведения аттестации гражданских служащих (ст. 48). Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, в Законе (глава 6) устанавливаются и иные основания увольнения государственного служащего. В главе 11 предусматриваются гарантии правовой и социальной защиты служащих.
Наиболее существенные особенности по сравнению с законодательством о труде Российской Федерации касаются прав и обязанностей (ст. ст. 14, 15 Закона), а также их ограничений для гражданских служащих (ст. 16 Закона).
Вместе с тем ст. 11 ТК РФ, определяя пределы воздействия трудового законодательства по кругу лиц, не включает в число своих субъектов только военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. Тем самым можно сделать вывод, что ТК РФ распространяет свое действие на гражданских служащих в полном объеме.
Часть 5 ст. 11 ТК РФ предусматривает, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются Кодексом и иными федеральными законами. ТК РФ закрепил специфику статуса гражданских служащих в связи с отдельными условиями реализации их прав на труд лишь в области социально-партнерских отношений и порядка разрешения коллективных трудовых споров. Таким образом, следует констатировать, что принципиальный вопрос о пределах регулирования отношений гражданской службы законодательством о труде и законодательством о государственной службе до конца еще не решен.
В количественном и, главное, в оперативном отношении именно акты Президента РФ составляют важнейший источник правового регулирования гражданской службы. Несмотря на такое важное значение указов Президента РФ в регулировании государственно-служебных отношений, они имеют подзаконный характер. Это означает, что они должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону, другим федеральным законам о гражданской службе. При использовании указов Президента РФ правоприменитель обязан оценивать их с точки зрения соответствия федеральным законам. Если по одному и тому же вопросу имеются нормы закона и указа, правоприменитель обязан следовать закону.
Значительная часть указов Президента РФ относится к организации государственной службы. В их числе в настоящее время наиболее важным является Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)". Указ определяет цель Программы, задачи и основные направления реформирования государственной службы РФ. Реализация Программы будет способствовать созданию целостной системы государственной службы Российской Федерации по уровням и видам на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений, оплаты и основных социальных гарантий гражданских служащих на федеральной гражданской службе, а также на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, обеспечивающей равные условия прохождения государственной службы, усилению взаимосвязи гражданской и муниципальной службы.
В целях обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей Указом Президента РФ от 12.08.2002 N 885 утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих".
Сохраняют свое действие указы Президента РФ по вопросам организации государственной службы в предшествующие годы.
Для систематизации государственных должностей Российской Федерации Президент РФ Указом от 11.01.1995 N 32 утвердил Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР.
Указом от 11.01.1995 N 33 Президент РФ утвердил Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. В последующем указами Президента РФ этот Реестр неоднократно изменялся и дополнялся.
Указом Президента РФ от 03.09.1997 N 981 утверждены Перечни должностей категорий "Б" и "В" (приложения N 1 - 20), которые являются соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы РФ. Перечни изменялись и дополнялись и в 2003 - 2004 гг.
Указы Президента РФ являются в настоящее время основными актами, регулирующими вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки государственных служащих: Указом от 23.08.1994 N 1722 установлен общий порядок и сроки повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих; Указом от 06.09.1995 N 900 определены первоочередные меры по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы; Указом от 07.02.1995 N 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих".
По вопросам организации учебной, научной и методической базы государственной службы Российской Федерации Президент РФ издал Указ от 06.06.1994 N 1140 "О Российской академии государственной службы при Президенте РФ".
В целях повышения дисциплины государственных служащих Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции РФ издал Указ от 06.06.1996 N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы".
Значительное число указов Президента РФ посвящено присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим федеральных органов исполнительной власти, классных чинов федеральным государственным служащим аппаратов судов.
В целях совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования гражданской службы Президентом РФ издано значительное число указов, направленных на реализацию комментируемого Закона. Среди них:
- Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим";
- Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)";
- Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 16.02.2005 N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 01.03.2005 N 233 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам оплаты труда федеральных государственных служащих Федеральной службы по техническому и экспортному контролю".
Важная роль в организации гражданской службы принадлежит Правительству РФ. Постановления Правительства РФ так же, как и указы Президента РФ, имеют подзаконный характер.
Федеральное Правительство принимает правовые и организационные меры по исполнению законов и указов Президента РФ о гражданской службе. Они образуют существо повседневного управления гражданской службой (подготовка проектов нормативных актов по вопросам гражданской службы, организации формирования конкурсных комиссий, организация аттестаций, конкурсов, государственных квалификационных экзаменов, подготовка предложений по формированию Реестра должностей гражданской службы, внесение в него изменений и дополнений и т.д.). Правительством РФ определен порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействия этих федеральных органов с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих. Правительство РФ ежегодно утверждает государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.
В целях упорядочения структуры и штатов Правительством РФ Постановлением от 05.11.1995 N 1094 "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти" регламентирован порядок определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в этих органах. Подобного рода постановления принимались Правительством РФ по отдельным федеральным органам исполнительной власти. Постановлениями Правительства РФ устанавливаются дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти.
Правительством РФ разработаны проекты федеральных законов о государственной правоохранительной службе в РФ, которые представлены Государственной Думе.
В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о государственной службе - следует упомянуть уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами.
Значительная часть уставов о дисциплине работников утверждена постановлениями Правительства РФ. Как правило, упомянутые нормативные акты распространяют свое действие лишь на определенные категории государственных служащих, включая работников центрального аппарата министерств и ведомств.
Субъекты РФ согласно п. 1 ст. 5 вправе иметь свое законодательство о гражданской службе, что позволяет создать многообразие в системе государственной гражданской службы, сохраняя единство принципов как ее организации, так и правового статуса гражданских служащих.
Конституции некоторых республик признают, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба республики - в ведении республики (ст. ст. 61, 63 Конституции Республики Бурятия).
Уставы некоторых краев, областей содержат самостоятельные разделы о государственной (и муниципальной) службе (Устав Липецкой области, гл. XI; Устав Свердловской области, гл. IX; Устав Курганской области, гл. V и др.). В указанных Уставах определяется, что государственная служба в области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции.
Любая государственная должность включается в реестр (перечень), учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и областными законами.
В уставах предусматривается, что требования для занятия государственных должностей определяются федеральными и областными законами и содержанием должностных обязанностей служащего.
В областях действуют федеральные гражданские служащие и гражданские служащие области. Правовой статус первых определяется законодательством Российской Федерации, вторых - федеральным и областным законодательством.
В уставах предусматривается, что гражданские служащие ответственны за свои решения и действия. Мера их ответственности устанавливается федеральным и областным законами. Ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями гражданских служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда.
Важное место в уставах краев, областей занимают гарантии осуществления гражданскими служащими своих обязанностей. Например, в Уставе Свердловской области (ст. 85) предусматривается, что в области гарантируются условия, необходимые для сохранения достоинства и успешного выполнения государственными служащими должностных обязанностей, включая защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий, связанных с его служебными полномочиями; обязательное государственное страхование от ущерба здоровью, имуществу, связанного с осуществлением служебных функций.
Гражданским служащим краев, областей за счет их бюджета и внебюджетных фондов производятся компенсационные выплаты и надбавки за особые условия службы, транспортные расходы и иные выплаты, определяемые федеральными и областными законами (см., например, ст. 141 Устава Курганской области).
Гражданские служащие субъектов РФ имеют право обращаться в суд за защитой своих прав, связанных с выполнением должностных обязанностей.
В настоящее время субъекты РФ принимают законы о гражданской службе, что позволяет значительно упростить законодательство и обеспечить удобство его применения.
В 1993 - 1995 гг. были приняты нормативные акты, регулирующие государственную службу в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия), в Воронежской и Московской областях, г. Москве и других субъектах Российской Федерации. По состоянию на конец 2000 г. законы о государственной службе приняли 88 субъектов РФ.
Опережающее развитие законодательства о государственной службе субъектов РФ явилось в ряде случаев причиной противоречий нормам общефедерального законодательства. Законодательные акты о государственной службе, принятые в республиках, представали как акты суверенных государств. В них не было ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а государственная служба полностью регулировалась актами этих республик.
С вступлением в силу в 2004 г. Закона в соответствие с ним должны быть приведены все ранее принятые в субъектах РФ правовые акты, касающиеся гражданской службы. Законы субъектов РФ могут применяться лишь в части, не противоречащей комментируемому Закону (ст. 74).
Для последующей ориентации при разработке законов и других нормативных правовых актов субъектам РФ может быть рекомендован модельный закон о гражданской службе в субъектах РФ, разработанный Государственной Думой.
Комментируемая статья не включает в состав данного законодательства акты о муниципальной службе, даже если эти вопросы регламентируются в законах о гражданской службе субъектов РФ. Между тем многие субъекты РФ именно так и поступали. Есть веские основания считать, что субъекты пойдут именно по этому пути.
Закон Воронежской области "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" регулирует отношения в сфере как государственной, так и муниципальной службы в органах местного самоуправления области. И такой подход следует считать обоснованным.
В свою очередь, РФ вправе вводить общие установочные нормы по вопросам не только государственной, но и муниципальной службы, в соответствии с которыми субъекты РФ вправе осуществлять собственную правовую регламентацию обеих сфер.
В настоящее время разрабатывается федеральная нормативная база для фактически функционирующей муниципальной службы. Ее необходимость вытекает из ст. 2, п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и прямо определена Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 17 ст. 4), относящим регулирование основ муниципальной службы к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Установление федеральным законом пределов правового регулирования муниципальной службы субъектами РФ необходимо для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в соответствии с ст. 12, ст. ст. 132 и 133 Конституции РФ.
В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона о муниципальной службе в Российской Федерации, который развивает и конкретизирует положения Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Федеральный закон будет иметь рамочный характер. Он определит правовые основы, в соответствии с которыми субъекты РФ должны принять свои законы о муниципальной службе.
Комментируемый Закон в число источников законодательства о гражданской службе включает ратифицированные Российской Федерацией международные договоры.
Федеральный закон от 15.07.1995 "О международных договорах Российской Федерации" (ст. 2) определяет термин "международный договор Российской Федерации" как означающий международное соглашение, заключенное Российской Федерации с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Это определение соответствует положениям Венской конвенции "О праве международных договоров" 1969 г. (ВВС СССР. 1986. N 16. Ст. 263) и Венской конвенции "О праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями" 1986 г. (Российской Федерацией не ратифицирована и пока в силу не вступила).
Международные договоры РФ в соответствии с упомянутым Законом заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
Российская Федерация - участник значительного числа международных договоров, создающих регулирование отношений, связанных с гражданской службой. К ним, в частности, относятся:
- Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН);
- Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Генеральной Ассамблеей ООН. СССР подписал Пакт 18.03.1968 с заявлением. Пакт вступил в силу для СССР 23.03.1976);
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966. СССР подписал Пакт 18.03.1968 с заявлением. Пакт вступил в силу для СССР 03.01.1976).
В число международно-правовых актов - источников правового регулирования гражданской службы входят Конвенции и Рекомендации Международной организации труда (МОТ) - специализированного учреждения ООН. В качестве таких источников можно назвать:
- Конвенцию МОТ 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе (Россия не ратифицировала Конвенцию);
- Конвенцию МОТ 1981 г. о содействии коллективным переговорам (Россия не ратифицировала Конвенцию);
- Конвенцию МОТ 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы (Россия не ратифицировала Конвенцию);
- Конвенцию МОТ 1978 г. о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Россия не ратифицировала Конвенцию);
- Конвенцию МОТ 1948 г. об организации службы занятости (Россия не ратифицировала Конвенцию).
Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) и Закон (ч. 2 ст. 5) придают приоритетное значение правилам международного договора перед нормами внутреннего закона. В ст. 5 Закона прямо указано, что если ратифицированным Российской Федерацией международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены комментируемым Законом, то применяются правила международного договора.
Указанные положения Закона предопределяют большое значение международных договоров для развития правового регулирования отношений государственной гражданской службы РФ.
(под ред. А.Ф. Ноздрачева)
Ноздрачев А.Ф., Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А., Казанцев Н.М.