Принципами гражданской службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными качествами гражданского служащего;
4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) доступность информации о гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Комментарии к статье 4 79-ФЗ О государственной гражданской службе:
В статье 4 Закона закрепляются основные принципы гражданской службы. Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован.
Комментируемый Закон является базовым законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с поступлением на гражданскую службу и прохождением гражданской службы. Его нормы исходны для всех иных законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов РФ. Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации гражданской службы в РФ, должны учитываться законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов о гражданской службе.
Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы. Гражданские служащие должны руководствоваться ими в своей работе.
Закон устанавливает как правовые основы организации гражданской службы, так и основы правового положения гражданских служащих. Поэтому в принципах гражданской службы находят свое отражение прежде всего общие принципы организации и деятельности государства и его властных структур, закрепленные в Конституции РФ (ст. ст. 2, 4, 10 и др.) либо вытекающие из нее. Вместе с тем в ст. 4 Закона сформулированы и специальные принципы, присущие исключительно гражданской службе.
В Законе установлены восемь принципов. В научных источниках называются и другие принципы. Однако, не будучи зафиксированными в тексте Закона, они не имеют статуса принципов правового регулирования отношений гражданской службы, а являются элементами научного правосознания либо принципами морали.
Пройдя через государственную волю и получив свое выражение в Законе, установленные принципы имеют общеобязательную силу. Все они взаимосвязаны и взаимозависимы и в своей совокупности определяют функционирование и тенденции развития гражданской службы. Между тем каждый из них отражает строго определенную закономерность в организации гражданской службы и деятельности гражданских служащих.
В пункте 1 комментируемой статьи Закона предусматривается, что принципом правового регулирования гражданской службы является приоритет прав и свобод граждан.
И это не случайно. Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ (ст. ст. 2, 18) высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанности государства и всех государственных служащих. В конечном счете данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности гражданских служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на должности гражданской службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами гражданские служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности. Что касается членства в той или иной партии или общественном объединении, то сам по себе этот факт не может рассматриваться как препятствие к пребыванию на гражданской службе.
Гражданская служба должна вновь обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если просто "стричь газон", т.е. увольнять старый аппарат и постоянно набирать новый.
На данном этапе административной реформы гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубеждений в отношении к ней сможет только тот гражданский служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов. Таково юридическое содержание принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина в организации гражданской службы и служебной деятельности каждого гражданского служащего.
В пункте 2 комментируемой статьи предусматривается, что гражданская служба основывается на принципе единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ.
Это положение означает, что гражданская служба РФ основывается на принципах единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).
Федеральная гражданская служба находится в ведении Российской Федерации, а гражданская служба субъектов Федерации - в их совместном ведении (п. "т" ст. 71, п. п. "л", "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В рамках этого разграничения объем полномочий РФ должен быть достаточным для организации гражданской службы как единого организационно-правового института власти. Реализация принципа единства гражданской службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения гражданских служащих Российской Федерации. Именно эту задачу и решает комментируемый Закон.
Такое единство обеспечивается установленной в Законе системой органов государственной службы и определенными едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов должностей гражданской службы, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института гражданской службы. Например, в строгом соответствии с группами должностей гражданской службы установлены квалификационные разряды (специальные звания), в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные Законом квалификационные требования и т.д. (см. комментарий к ст. ст. 11 и 12).
Принцип единства требований означает также, что все гражданские служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Так, глава 3 Закона именуется "Правовое положение (статус) гражданского служащего", т.е. определяет права и обязанности лиц, находящихся как на федеральной, так и на гражданской службе субъекта РФ. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация должностей гражданской службы, классные чины гражданских служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения гражданской службы и т.д.
Принцип единства требований обеспечивает независимость гражданской службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. Исходя из данной нормы, комментируемый Закон устанавливает, что гражданская служба основана на принципе равного доступа граждан к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении гражданской службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В Законе ничего не говорится о физических и моральных качествах гражданских служащих. Однако совершенно ясно, что гражданскими служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Что касается условий доступа граждан к гражданской службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности гражданской службы. При этом принцип равнодоступности к гражданской службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные должности гражданской службы (см. комментарий к ст. 22).
Правоограничения, предусмотренные в Законе (ст. 17), не ослабляют действие принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления гражданскими служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.
В пункте 4 комментируемой статьи указывается, что гражданская служба основана на принципе профессионализма и компетентности гражданских служащих.
Этот принцип обязывает гражданских служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.
Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон признает, что положение гражданских служащих в значительной степени зависит от них самих, и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей деятельности.
Гражданская служба основывается на принципе стабильности кадров. Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы.
Гражданским служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.
Доступность информации о гражданской службе как принцип осуществления гражданской службы вытекает из конституционного положения, согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ).
Вместе с тем Закон (ст. 15) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что гражданский служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому гражданская служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей гласности и от того, в какой мере удастся совместить операционные нужды гражданской службы со стремлением граждан к большей осведомленности.
Закон объявляет "политику вне гражданской службы". Гражданская служба основана на принципе внепартийности и отделения политических объединений от государства. Этот принцип имеет своей целью оградить гражданских служащих от влияния и контроля со стороны политических партий так, чтобы они могли эффективно работать независимо от того, какая политическая партия приходит к власти в результате выборов. Кроме того, принцип внепартийности защищает гражданских служащих от потери своих должностей по политическим мотивам в том случае, если одна партия встает на место другой у "кормила власти".
Взаимоотношения между гражданскими служащими и политическими партиями (отметим, и религиозными объединениями) определяют конституционные принципы свободы убеждений (ст. 29 Конституции РФ) и свободы совести (ст. 28 Конституции РФ). Из этого вытекает, что гражданские служащие пользуются:
- свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой;
- свободой принадлежности к политическим партиям;
- правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от любой политической партии.
Вместе с тем принцип внепартийности гражданской службы не допускает создания организаций каких-либо политических партий, общественных движений и объединений, преследующих политические цели.
Гражданские служащие независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям.
Применительно к лицам, занимающим определенные должности гражданской службы, законом может быть предусмотрено приостановление или запрет членства в какой-либо партии, политическом общественном движении или ином общественном объединении, преследующем политические цели, а также запрет вести политическую пропаганду и агитацию, участвовать в каких-либо политических акциях.
Гражданские служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих.
В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность гражданских служащих.
В указанных органах не могут отправляться религиозные обряды, осуществляться религиозная или атеистическая пропаганда, распространяться предметы культа, религиозная литература.
Гражданские служащие не вправе демонстрировать свою приверженность или принадлежность к той или иной религии, конфессии, церкви и вместе с тем должны обеспечивать свободную деятельность всех религиозных объединений.
Закон (п. 8) определил принципом гражданской государственной службы принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Законодательное закрепление такого положения вызвано необходимостью предоставления гарантий государственному служащему от неправомерного вмешательства в процесс реализации своих должностных обязанностей.
(под ред. А.Ф. Ноздрачева)
Ноздрачев А.Ф., Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А., Казанцев Н.М.