КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 28 сентября 2017 г. N 1824-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ОБЩЕСТВА С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "ПОЛЮС-РБ"
НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЕМ
ПУНКТА 4 СТАТЬИ 222 ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, А ТАКЖЕ ПУНКТОМ 4 ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 128,
ЧАСТЬЮ 1 СТАТЬИ 208 И ЧАСТЬЮ 1 СТАТЬИ 210
КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы ООО "ПОЛЮС-РБ" к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ООО "ПОЛЮС-РБ" оспаривает конституционность следующих положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации:
пункта 4 части 1 статьи 128, согласно которому судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления; суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;
части 1 статьи 208, предусматривающей, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы;
части 1 статьи 210, в соответствии с которой судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 данного Кодекса, а также в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.
Кроме того, заявитель оспаривает конституционность положения пункта 4 статьи 222 ГК Российской Федерации, предусматривающего право органов местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
Как следует из представленных материалов, определением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения апелляционным определением суда апелляционной инстанции, заявителю отказано в принятии административного искового заявления о признании частично недействующим Постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы", поскольку вступившими в силу судебными актами по заявлениям других лиц подтверждена законность оспариваемого правового акта в полном объеме.
По мнению ООО "ПОЛЮС-РБ", оспариваемые законоположения в их взаимосвязи допускают возможность отказа владельцу постройки, в отношении которой было принято решение о сносе, в рассмотрении в судебном порядке его требований о признании недействующим отдельного положения нормативного акта, касающегося только его постройки, в случае, если законность нормативного акта в целом была ранее проверена судом. В связи с этим заявитель просит признать оспариваемые законоположения не соответствующими статьям 10, 35, 46 (части 1 и 2), 47 и 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
В Определении от 27 сентября 2016 года N 1748-О Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что пункт 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющий механизм принятия органами местного самоуправления решений о сносе самовольных построек, с учетом предусмотренных им условий для принятия соответствующего решения, а также гарантированной возможности обжалования принятого решения в суде не может рассматриваться как нарушающий конституционные права граждан.
При этом применительно к вопросу обжалования актов органов государственной власти и местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что положение пункта 4 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, как и взаимосвязанная с ним часть 1 статьи 210 данного Кодекса направлены на пресечение рассмотрения судами тождественных административных исковых заявлений (о том же предмете и по тем же основаниям), в том числе об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда его законность ранее проверялась судом по заявлениям других лиц, что, однако, не предполагает возможность произвольного отказа суда в принятии заявления, в частности в случае, если основания, указанные в данном заявлении, отличались от оснований ранее рассмотренного судом заявления о том же предмете (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2016 года N 1068-О и от 25 мая 2017 года N 966-О).
Кроме того, право лица на судебную защиту может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений. Заинтересованное лицо, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, поскольку суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним.
Таким образом, с учетом вытекающей из статьи 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанности суда при разрешении любого конкретного дела осуществить правовую оценку подлежащих применению нормативных правовых актов в их иерархии и в случае их противоречия принять решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими большую юридическую силу (за исключением случая, если он придет к выводу о противоречии подлежащего применению в данном деле закона Конституции Российской Федерации, когда он обязан приостановить производство по делу и обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации), а также с учетом права граждан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение их конституционных прав законом, примененным в конкретном деле, право граждан на оспаривание в судебном порядке непосредственно нормативных правовых актов органов публичной власти и должностных лиц представляет собой, по существу, дополнительную возможность защиты их прав с использованием судебного механизма.
Следовательно, пункт 4 статьи 222 ГК Российской Федерации, а также пункт 4 части 1 статьи 128 и часть 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, как и часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которая исходит из необходимости выяснения в каждом конкретном случае обстоятельств, с возникновением которых связано право лица на предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "ПОЛЮС-РБ", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Н. КОКОТОВА
В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" выражаю несогласие с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 года N 1824-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "ПОЛЮС-РБ" в части содержащихся в нем выводов относительно оспоренных заявителем положений пункта 4 части 1 статьи 128, части 1 статьи 208 и части 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
1. По мнению ООО "ПОЛЮС-РБ", данные положения в их взаимосвязи допускают возможность отказа владельцу постройки, в отношении которой было принято решение о сносе, в рассмотрении в судебном порядке его требований о признании недействующим отдельного положения нормативного акта, касающегося только его постройки, в случае, если законность нормативного акта в целом была ранее проверена судом. В связи с этим заявитель просит признать оспариваемые законоположения не соответствующими статьям 10, 35, 46 (части 1 и 2), 47 и 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации.
Заявитель в суде общей юрисдикции оспаривал, как он особо указывает в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации, не нормативные, а индивидуальные предписания постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы", предусматривающие снос принадлежащей ему на праве собственности постройки как самовольной. Названное Постановление включает в качестве неотъемлемых частей приложение N 1, определяющее порядок организации работы по сносу самовольных построек, созданных (возведенных) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территории (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, а также приложение N 2, содержащее перечень конкретных подлежащих сносу зданий, строений, сооружений, являющихся самовольными постройками. Заявитель в суде общей юрисдикции оспаривал законность пунктов 9 и 10 приложения N 2.
Анализ приложения N 2 к указанному выше Постановлению Правительства Москвы показывает, что оно действительно включает в себя не нормативные, а индивидуальные предписания. По сути, это правоприменительные выводы о конкретных объектах недвижимости, перечисленных в данном перечне, как о самовольно созданных (возведенных) и в связи с этим подлежащих сносу. Очевидно, что такие выводы адресованы конкретным лицам (владельцам объектов недвижимости и уполномоченным на снос этих объектов органам власти) и рассчитаны на однократное применение (снос объекта) <*>. Включение названных индивидуальных предписаний в нормативный правовой акт не делает их нормативными.
--------------------------------
<*> Подобная оценка обосновывалась в прессе. См.: Денисов М. Процессуальные аспекты сноса самовольных построек в городе Москве, или как "защищают" владельцев "самостроя" московские суды //https://zakon.ru/blog/2016/10/6/processualnye_aspekty_snosa_samovolnyh_postroek_v_gorode_moskve_ili_kak_zaschischayut_vladelcev_samo***.
Таким образом, названное выше постановление Правительства Москвы является нормативным правовым актом, включающим в себя наряду с нормами права и индивидуальные предписания. При этом определением судьи Московского городского суда от 27 июня 2016 года, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, ООО "ПОЛЮС-РБ" было отказано в рассмотрении его административного искового заявления о признании частично недействующим данного постановления Правительства Москвы на том основании, что ранее по обращению иных заявителей это постановление было признано законным в целом решением суда, вступившим в законную силу.
Следовательно, суды общей юрисдикции, отказавшие заявителю в рассмотрении его административного искового заявления, исходят из того, что признание ранее вступившим в силу судебным решением постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" законным (соответствующим актам с большей силой) в целом распространяется на все его положения - как нормативные, так и индивидуальные. И для распространения вывода суда о законности нормативного правового акта в целом не только на его нормативные, но и на индивидуальные положения вовсе не обязательно участие в соответствующем процессе тех субъектов, права и интересы которых затрагиваются индивидуальными предписаниями нормативного правового акта.
2. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 28 сентября 2017 года N 1824-О пришел к выводу, что положения части 1 статьи 208, части 1 статьи 210 и пункта 4 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, поскольку направлены на пресечение рассмотрения судами тождественных административных исковых заявлений (о том же предмете и по тем же основаниям), в том числе об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда его законность ранее проверялась судом по заявлениям других лиц, что, однако, не предполагает возможность произвольного отказа суда в принятии заявления, в частности в случае, если основания, указанные в данном заявлении, отличались от оснований ранее рассмотренного судом заявления о том же предмете (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2016 года N 1068-О и от 25 мая 2017 года N 966-О).
Однако содержащаяся в приведенном выводе оговорка о недопустимости произвольного отказа в принятии административного искового заявления, призванная настроить суды на учет прав и интересов административных истцов, не имеет прямого отношения к ситуации, в которой оказался заявитель, и никак ему (всем, кто окажется на его месте) не помогает. Заявителю отказали на том основании, что оспариваемый им нормативный правовой акт в целом был признан законным вступившим в силу судебным решением. Признание судом в процедуре нормоконтроля нормативного правового акта законным в целом означает, что такой акт соответствует нормативным правовым актам с большей по отношению к нему юридической силой по порядку его принятия, вступления в силу, опубликования (обнародования), с точки зрения полномочий издавшего его органа, а также по содержанию норм. Этот вывод распространяется на все его положения - как нормативные, так и индивидуальные (по крайней мере, с точки зрения судов, выносивших решения по обращениям ООО "ПОЛЮС-РБ").
Данный вывод в процессуальном смысле означает, что названный нормативный правовой акт проверен судом и признан законным во всех возможных аспектах и по всем возможным основаниям. После вступления в силу судебного решения о законности нормативного правового акта в целом любое последующее оспаривание этого акта будет тождественно предыдущему оспариванию, что называется по определению до тех пор, пока этот акт не будет изменен или не претерпит существенного изменения то регулирование, частью которого он является.
Судебная практика, если она допускает возможность судебного признания законными индивидуальных предписаний нормативного правового акта без надлежащего вовлечения в судебный процесс лиц, чьи права и интересы затрагивают проверяемые индивидуальные предписания, игнорирует разную природу нормативных и индивидуальных предписаний <*>. А данное различие требует и особых правил судебной проверки тех и других. Так, применительно к делу заявителя для установления судом законности введения Правительством Москвы упрощенного порядка признания объектов недвижимости самовольно созданными (возведенными) и их сноса достаточно анализа судом действующего в данной области законодательства и сопоставления с ним нормативных предписаний Постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП. В рамках данной проверки индивидуальные предписания этого Постановления достаточно оценить обобщенно на предмет их соответствия нормативно заданным полномочиям Правительства Москвы и тех органов, которым поручен снос объектов недвижимости в Москве. Для осуществления названной проверки нет необходимости вовлечения в нее всех лиц, чьи права и интересы затрагивает снос конкретных объектов недвижимости.
--------------------------------
<*> Вопрос о том, что между нормативными и индивидуальными велениями есть переходные формы, не будем затрагивать, поскольку для настоящего дела он не значим.
В то же время судебная проверка индивидуальных предписаний приложения N 2 к данному Постановлению, относящих конкретные объекты недвижимости к самовольно созданным (возведенным) и вследствие этого подлежащим сносу, требует анализа всех тех решений, на основе которых конкретные объекты недвижимости были введены в гражданский оборот и требуют их оценки как самовольно созданных (возведенных). Такая проверка предполагает анализ не только целого ряда нормативных и индивидуальных актов, но и значительного объема фактических обстоятельств, связанных с конкретными объектами. С учетом отмеченного трудно себе представить вынесение по итогам названной проверки законного и обоснованного решения без участия в ней владельцев сносимых объектов, иных интересантов в качестве стороны соответствующих судебных разбирательств или заинтересованных лиц.
1. Так допускает ли действующее регулирование возможность признания в процедуре судебного нормоконтроля нормативного правового акта, содержащего индивидуальные предписания, законным в целом, в том числе в части его индивидуального содержания, без привлечения к участию в судебном разбирательстве лиц, чьи права и интересы задевают индивидуальные предписания проверяемого акта? Вправе ли суд проверять индивидуальные предписания нормативных правовых актов по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами? Или такая проверка допустима только по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации или иных его специальных предписаний исходя из существенного различия нормативных и индивидуальных предписаний? Учитывает ли действующая редакция Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащим образом особенности проверки в одной процедуре нормативных и индивидуальных предписаний нормативных правовых актов, например, в части учета интересов не только сторон, но и заинтересованных лиц?
В данной области имеются и иные вопросы. Так, для практики значим вопрос о допустимости проверки индивидуальных предписаний нормативных правовых актов арбитражными судами. Однако он не ставился заявителем перед Конституционным Судом Российской Федерации в данном деле.
Представляется, что действующее законодательство не содержит ясных ответов на перечисленные вопросы, требуя как минимум своего истолкования в указанной части для предотвращения произвольного правоприменения, ущемления конституционного права граждан на судебную защиту. Свое разъяснение по очерченной проблеме вправе дать Верховный Суд Российской Федерации, но это не исключает и конституционно-судебного истолкования оспоренных ООО "ПОЛЮС-РБ" законоположений, тем более что Конституционный Суд Российской Федерации имел возможность оперативно дать такое истолкование в решении по обращению названного заявителя, но не сделал этого.
И последнее. Следует обратить внимание на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную им в Определении от 27 сентября 2016 года N 1748-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 ГК Российской Федерации. Именно в соответствии с пунктом 4 статьи 222 ГК Российской Федерации Правительство Москвы приняло свое постановление от 8 декабря 2015 года N 829-ПП, предусматривающее упрощенный порядок признания объектов недвижимости самовольными постройками и их сноса.
Конституционный Суд Российской Федерации в данном Определении назвал ряд условий, при наличии которых пункт 4 статьи 222 ГК Российской Федерации не может рассматриваться как нарушающий чьи-либо конституционные права в аспекте, указанном в запросе, и противоречащий Конституции Российской Федерации. Одно из этих нормативных условий - право заинтересованных лиц прибегать к гарантированному способу судебной защиты путем оспаривания принятого органом власти решения о сносе объекта недвижимости как самовольной постройки.
Обращение ООО "ПОЛЮС-РБ" в Конституционный Суд Российской Федерации показывает, что такая гарантированность судебной защиты гражданам, их объединениям пока не обеспечена, что нарушает их конституционное право на судебную защиту и справедливый суд.
------------------------------------------------------------------