1. Государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской Федерации.
Комментарии к статье 8 7-ФЗ Об охране окружающей среды:
1. Государственное управление охраной окружающей среды осуществляется в рамках реализации экологической функции государства и объективизируется в непосредственных действиях государственных органов власти.
Управление охраной окружающей среды основывается на том, что природные ресурсы в соответствии с Конституцией Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" исходит из понимания государственного управления в области охраны окружающей среды как деятельности уполномоченных государственных органов исполнительной власти - федеральных и региональных. Однако в науке экологического права единой точки зрения относительно того, что включает в себя институт государственного экологического управления (управления охраной окружающей среды) и какие органы государственной власти его осуществляют, нет. Одни правоведы-экологи считают, что экологическое управление следует рассматривать в узком смысле только как деятельность государственных органов исполнительной власти, другие считают, что категория "государственное экологическое управление" может быть рассмотрена и в более широком понимании: как деятельность государственных органов всех ветвей власти, включая судебные органы и органы прокуратуры.
Согласно букве Закона государственное экологическое управление, по мнению авторов настоящего Комментария, следует понимать как деятельность федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти, направленную на организацию и проведение мероприятий по охране окружающей среды.
Правовой фундамент государственного управления охраной окружающей среды помимо Конституции Российской Федерации, относящей полномочия по охране окружающей среды к совместной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, образуют Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", "О животном мире", Водный, Лесной, Земельный кодексы и другие. В соответствии с названными нормативными правовыми актами полномочиями по государственному управлению охраной окружающей среды наделены государственные органы исполнительной власти как общей компетенции, так и специальной компетенции, функционирующие на федеральном и региональном уровнях государственной власти.
Исполнительные органы государственной власти общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды. На федеральном уровне к органам общей компетенции, осуществляющим государственное экологическое управление, относятся Президент РФ и Правительство РФ. На региональном уровне такими органами являются правительства, администрации, высшие должностные лица субъектов РФ.
Так, Президент РФ, являясь главой государства, определяет основные направления внешней и внутренней политики нашего государства, в том числе и в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент РФ выступает гарантом соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе и экологических.
Разделение труда в рамках функционирования единого государственного аппарата предопределяет необходимость образования и функционирования органов государственной власти, сконцентрированных на выполнении отдельных функций государства. На выполнении экологической функции сосредоточены усилия специализированных государственных органов экологического управления.
Органы специальной компетенции непосредственно выполняют функции по управлению в сфере охраны окружающей среды. Такие органы государственной власти специально создаются на федеральном и региональном уровнях для осуществления экологической функции государства. На федеральном уровне к числу таких органов относится, в частности, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).
В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере охраны окружающей среды, в результате проведения административной реформы органов исполнительной власти содержит три различных вида федеральных органов исполнительной власти: министерство, службы и агентства. На региональном уровне организационно-правовых форм, в которых функционируют органы государственной власти, вариативно больше - это министерства, департаменты, комиссии, службы, управления и другие.
В систему федеральных специализированных органов государственной власти, осуществляющих экологическое управление в России, кроме Минприроды России, входят: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) и Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы). Каждый из названных органов государственной власти осуществляет полномочия по экологическому управлению в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции. Деятельность по управлению охраной окружающей среды является для этих органов профилирующей (основной).
Реализацию функций в сфере государственного экологического управления специализированные органы государственной власти осуществляют, исходя из необходимости рационального, неистощительного природопользования и обеспечения благоприятной окружающей среды.
В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
Названные функции Минприроды России реализуются в рамках полномочий по внесению в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сфере ведения Минприроды России. Кроме того, Минприроды России обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.
Минприроды России координирует и осуществляет контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.
Росприроднадзор осуществляет контрольные и надзорные функции в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и среды их обитания, а также в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Кроме того, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения; государственный земельный контроль и другие виды контроля и надзора в пределах своей компетенции.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования возложены также функции административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб, и функции федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет полномочия по лицензированию отдельных видов деятельности. В частности, выдает лицензии (разрешения) на: использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации; содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения; акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации; ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций; экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов; экспорт лекарственного сырья растительного и животного происхождения и другие виды деятельности, перечисленные в Постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400.
Большая роль в организации и проведении мероприятий по охране окружающей среды принадлежит Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии; за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии); за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов; за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии; за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах; за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике); за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и другие виды контроля и надзора в пределах своей компетенции.
На Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору возложены также полномочия по осуществлению лицензирования деятельности в области использования атомной энергии, а также лицензирования других видов деятельности, отнесенных к компетенции этой службы.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешения: на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии; на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах; на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений; на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух; на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции; на ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации и транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ; на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами.
Кроме того, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение; регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов; ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух; ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов; проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности; организует и проводит государственную экологическую экспертизу федерального уровня.
К числу специализированных органов государственного экологического управления относится Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Главная цель деятельности Росгидромета состоит в снижении угрозы жизни населения и ущерба экономике страны от погодно-климатических явлений, обеспечении гидрометеорологической безопасности России.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет: обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил Российской Федерации, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении; организацию составления прогнозов погоды, водности, урожая сельскохозяйственных культур, глобальных и региональных изменений климата; обеспечение работы противолавинной службы; организацию и обеспечение выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; участие в установленном порядке в проведении гидрометеорологической экспертизы проектов строительства и проектов освоения территорий; согласование в установленном порядке условий гидрометеорологического и гелиогеофизического обеспечения плавания судов, полетов летательных аппаратов, работы космонавтов в открытом космосе, проведения спасательных операций; исследования гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике и Антарктике, а также в околоземном космическом пространстве в части изучения и прогнозирования радиационной обстановки, состояния ионосферы и магнитного поля Земли.
Кроме того, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в рамках своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации, в том числе по Конвенции Всемирной метеорологической организации, рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, подписанному в г. Мадриде 4 октября 1991 г.
В пределах своей компетенции Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов; государственный мониторинг атмосферного воздуха; государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал; государственный мониторинг континентального шельфа; государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны Российской Федерации.
На Росгидромет возложено также осуществление полномочий по ведению Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении; по формированию и обеспечению функционирования государственной наблюдательной сети; по руководству и контролю деятельности Российской антарктической экспедиции.
В ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации находится также Федеральное агентство водных ресурсов, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.
Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет полномочия по организации территориального перераспределения стока поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов; осуществляет мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; проводит мероприятия по охране водохранилищ, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с перечнем таких водохранилищ, установленным Правительством Российской Федерации, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществлению мер по ликвидации последствий указанных явлений; осуществляет государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения; реализует в пределах своей компетенции иные полномочия.
Специализированным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, является Федеральное агентство по недропользованию.
Оно организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр, проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. Кроме того, на Федеральную службу по недропользованию возложены полномочия по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами; ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, выполнению иных функций в рамках установленной нормативными правовыми актами компетенции.
Федеральным органом исполнительной власти, наделенным отдельными полномочиями по управлению в области охраны окружающей среды, является также Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в настоящее время в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.
Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.
К числу полномочий, возложенных на Федеральное агентство лесного хозяйства, отнесены следующие: установление возрастов рубок; рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий; контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции; отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ; разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации в случае, когда осуществление указанных полномочий не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Комментируемым пунктом устанавливается правило, согласно которому субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды.
Всеми субъектами Российской Федерации такие органы были созданы. Так, органом исполнительной власти г. Москвы, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды в г. Москве, является Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы.
Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы (далее также - Департамент) является органом исполнительной власти г. Москвы, подведомственным Правительству Москвы, проводящим политику города в области природопользования и охраны окружающей среды и осуществляющим регулирование в этой области.
Основными задачами Департамента являются: формирование единой городской природоохранной политики, направленной на улучшение экологической обстановки и обеспечение экологической безопасности в г. Москве; участие в совершенствовании и развитии природоохранного законодательства; разработка и внедрение экономических механизмов охраны окружающей среды; организация и обеспечение управления особо охраняемыми природными территориями регионального значения на территории г. Москвы; защита зеленых насаждений при осуществлении градостроительной и иных видов хозяйственной деятельности на территории города Москвы и контроль за ее содержанием; разработка и реализация природоохранных программ и отдельных природоохранных мероприятий на территории города; организация и осуществление в пределах своей компетенции государственного экологического мониторинга и государственного экологического контроля; организация и развитие в пределах своих полномочий экологического аудита и экологической сертификации в г. Москве; организация и проведение государственной экологической экспертизы объекта регионального уровня; обеспечение населения достоверной информацией в области охраны окружающей среды; организация экологического воспитания, образования и формирования экологической культуры.
Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И.
"Юстицинформ", 2009