Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и профессиональному развитию гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Комментарии к статье 7 79-ФЗ О государственной гражданской службе:
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов РФ. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной и т.д. - и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).
Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов РФ регулируют не только государственную службу в субъектах, но и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным (например, Закон Воронежской области от 19.01.1995 "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" посвящен отношениям в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах местного самоуправления). Упомянутый Закон устанавливает принципы и порядок прохождения государственной и муниципальной службы, основные права, обязанности, правоограничения государственных и муниципальных служащих.
Комментируемый Закон в силу конституционных положений совершенно обоснованно не включает в систему государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона N 58-ФЗ правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.
Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население соответствующих муниципальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов РФ. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, тем не менее они с ними функционально связаны самым непосредственным образом. По этой причине гражданская служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.
В комментируемой статье Закона закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской службы и муниципальной службы. Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных, объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская служба и муниципальная служба являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.
В п. 1 статьи 7 Закона предусматривается общий порядок поступления на гражданскую и муниципальную службу и ее прохождения. Этот принцип находит свое правовое выражение в единстве норм, регламентирующих:
- поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающих регистрацию права граждан на равный доступ к службе;
- условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;
- предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида;
- назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) прохождения службы;
- основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания увольнения в запас или в отставку служащего.
Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и должности муниципальной службы. Предусмотренные комментируемым Законом процедуры замещения вакантной должности на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, формы конкурса, порядок принятия решений конкурсной комиссии и издания акта государственного или муниципального органа о назначении на должность являются едиными для замещения должности как гражданской службы, так и муниципальной службы.
Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и муниципальных служащих состоят в следующем:
- подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления;
- наличие у гражданских служащих и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа либо от имени муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - муниципального образования;
- сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий;
- принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных органов службы в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах.
Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы осуществляется также на основе общих правоограничений, обязательств и правил служебного поведения как гражданских служащих, так и муниципальных служащих.
Федеральным законодательством (см. комментарий к ст. 18) устанавливаются однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для гражданского служащего, так и для муниципального служащего. В числе основных положений указанных правил находятся требования:
- укреплять авторитет Российской Федерации;
- не совершать проступки, порочащие честь и достоинства;
- точное и добросовестное исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом и т.д.
Для взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы характерны общие основания освобождения от замещаемой должности гражданской службы и муниципальной службы, а также увольнения со службы. Федеральным законодательством о гражданской службе и законодательством о муниципальной службе в качестве оснований освобождения от замещаемой должности гражданской службы и муниципальной службы или увольнения со службы предусматриваются:
- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по соглашению сторон;
- расторжение краткосрочного служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы;
- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по инициативе служащего;
- прекращение краткосрочного служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы в связи с истечением срока его действия;
- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы при отказе служащего от замещения иной должности в связи с изменениями существенных условий служебного контракта;
- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по инициативе руководителя государственного или муниципального органа;
- прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон;
- прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы вследствие нарушения установленных федеральным законодательством правил заключения служебного контракта;
- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности и увольнение со службы в связи с выходом служащего из гражданства РФ или приобретением им гражданства иностранного государства.
Комментируемый Закон приравнивает стаж гражданской службы и стаж муниципальной службы. Согласно п. 2 ст. 14 Закона N 58-ФЗ в стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы. Учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы.
Для выполнения гражданскими служащими и муниципальными служащими своих служебных полномочий им предоставляются федеральными законами (см. статьи комментируемого Закона) однотипные основные и дополнительные социальные гарантии. Речь идет, прежде всего, об оплате служебной деятельности гражданского служащего и муниципального служащего. И в том, и в другом случае она производится в виде денежного содержания (вознаграждения), являющегося основой стимулирования их служебной деятельности и обеспечивающего им и их семьям необходимое качество жизни. Естественно, что размеры должностных окладов (денежных вознаграждений) дифференцируются по уровням и статусу государственных органов и муниципальных органов.
Гражданским служащим и муниципальным служащим обеспечиваются:
- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (вознаграждения);
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением еженедельных выходных дней, нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых отпусков;
- возможность замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы при ликвидации государственного органа или муниципального органа или при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе и должностей муниципальной службы в муниципальном органе;
- единовременная помощь выходным пособием, иными пособиями и выплатами, установленными федеральным законодательством (см., например, гл. 11 комментируемого Закона);
- медицинское и санаторно-курортное обслуживание либо специальное медицинское страхование гражданского служащего и муниципального служащего, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет, и членов их семей.
Пенсионное обеспечение гражданских служащих и муниципальных служащих за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей, рассматривается федеральным законодательством в ряду единых установленных для гражданских служащих и муниципальных служащих социальных гарантий.
На гражданских служащих и на муниципальных служащих одинаково распространяются нормы основного пенсионного закона - Федерального закона...
Социальные гарантии гражданским служащим и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В этой связи нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским служащим и муниципальным служащим рассматривать как единый элемент (в ряду других) правового статуса гражданских служащих и муниципальных служащих.
(под ред. А.Ф. Ноздрачева)
Ноздрачев А.Ф., Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А., Казанцев Н.М.