Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Комментарии к статье 8 79-ФЗ О государственной гражданской службе:
В комментируемой статье раскрывается узловое для организации государственной гражданской службы в Российской Федерации понятие "должности гражданской службы", содержатся указания на основные элементы ее правового статуса. Правовой статус должности гражданской службы является неотъемлемой составной частью законодательного регулирования гражданской службы и одновременно основой для разработки должностных положений и инструкций гражданских служащих и других документов об их специальных правах, обязанностях и порядке деятельности.
Должность гражданской службы определяет границы деятельности гражданского госслужащего, т.е. круг его обязанностей, права и ответственность "по обеспечению исполнения полномочий" государственного служащего.
Статья устанавливает, что должность государственной гражданской службы устанавливается с двойной цепью: "...обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность". Понятие "государственный орган" означает государственную структуру органа либо лица, замещающего государственную должность. Поэтому важно отличать понятие должности гражданской службы от близко примыкающего к нему понятия специальности. Специальность характеризует род трудовой деятельности, требует определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта, например, в области финансов, юстиции, экономики и др.
В комментируемой статье должность гражданской службы определяется как должность в государственных органах. При этом имеются в виду федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ. Данным понятием охватываются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющие в присущих им организационно-правовых формах функции единой государственной власти.
Должность гражданской службы - это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, должность гражданской службы заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.
Должность гражданской службы содержит основную функцию, выполняемую гражданским служащим. Наименование должности гражданской службы представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального гражданского служащего; ее назначение - обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень - главная (высшая) должность гражданской службы; замещается в порядке назначения. Наименование "главный специалист администрации области" отражает другие признаки - должность гражданского служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение - выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень - старшая (ведущая) должность гражданской службы; замещается в порядке конкурса.
Правовой статут должности гражданской службы содержит перечень всех видов работ (функций) по данной должности с указанием на конечные результаты, которые гражданский служащий должен достигать всякий раз при выполнении каждой своей функции. Однако эти вопросы являются предметом регламентации не Закона, а других нормативных актов, главным образом, положений и должностных инструкций. Они также содержатся в тарифно-квалификационных справочниках, которые представляют собой систематизированные перечни работ и профессий. В них сформулированы необходимые квалификационные характеристики и требования, которым должны соответствовать служащие, выполняющие различные по содержанию, степени сложности и профилю работы, в отношении навыков, профессиональных знаний, приемов труда и т.д.
В качестве существенного элемента правового статута гражданской службы выделяется установленный круг обязанностей гражданского служащего по исполнению каждой его функции. Разумеется, правовой статут включает также перечень всех прав по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Причем права и обязанности по одной должности гражданской службы следует увязывать с правами и обязанностями по другим должностям. Это требование диктуется необходимостью упорядочения отношений между гражданскими служащими как внутри данного, так и между вышестоящими и нижестоящими органами.
Элементом правового статута должности гражданской службы является также ответственность. В Законе (см. комментарии к ст. ст. 56, 57) речь идет об ответственности за нарушение должностных действий по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно за недостижение цели по вине гражданского служащего.
В качестве элемента правового статута государственной должности, предусматриваемого в Законе (см. комментарий к гл. 10 Закона), выделяется денежное содержание, т.е. предусмотренные законодательством размеры должностного оклада и надбавки к нему.
Хотя в комментируемой статье не указываются порядок и условия замещения должности, но они также являются элементами ее правового статута. Именно по этой причине им посвящены отдельные статьи Закона (гл. 4 - 6). Не менее существенным элементом правового статута должности гражданской службы является порядок ее учреждения, о котором говорится в комментируемой статье. Причем в Законе (см. комментарий к ст. 9) этот порядок увязан с делением должностей гражданской службы на категории.
Комментируемая статья устанавливает, что должность государственной гражданской службы учреждается для обеспечения исполнения полномочий "лица, замещающего государственную должность". Как вытекает из содержания комментируемой статьи, государственные должности не относятся к должностям государственной гражданской службы.
Понятием "государственные должности" охватываются должности двух видов.
Первый вид - это государственные должности Российской Федерации. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории РФ.
Согласно Конституции РФ существуют следующие государственные должности Российской Федерации: Президент РФ (ст. ст. 11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Правительства РФ (ст. ст. 103, 110); заместитель Председателя Правительства РФ (ст. 110); федеральный министр (ст. 110); судья Конституционного Суда РФ (ст. 128); судья Верховного Суда РФ (ст. 128); судья Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 128); судья федерального суда (ст. 128); Генеральный прокурор РФ (ст. 129); прокурор субъекта РФ (ст. 129); прокурор прокуратуры Российской Федерации (ст. 129); Председатель Центрального банка РФ (ст. 83); полномочный представитель Президента РФ (п. "к" ст. 83); Председатель Счетной палаты (п. "г" ч. 1 ст. 103); заместитель Председателя Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102); аудитор Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "г" ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103).
В соответствии со смыслом Конституции (ч. 2 ст. 77) Указом Президента РФ от 11.01.1995 N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" к числу государственных отнесена должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, хотя ее наименование и правовой статус определяются законодательством субъектов РФ.
Другие государственные должности Российской Федерации устанавливаются федеральными законами. Сводный перечень наименований государственных должностей РФ, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, утвержден упомянутым Указом Президента РФ от 11.01.1995 N 32. Всего в Сводном перечне содержится тридцать восемь государственных должностей.
Второй вид государственных должностей составляют должности субъектов РФ, которые устанавливаются конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов. Иногда их перечень в систематизированном виде содержится в законах субъектов РФ о государственной службе. При этом в законах некоторых субъектов РФ категории государственных должностей отсутствуют. В ряде субъектов РФ, исходя из содержания функций, полномочий и способа замещения, устанавливаются иные категории: конституционные и административные государственные должности (Закон о государственной службе в Республике Марий Эл, ст. 4; Закон Республики Татарстан о государственной службе, ст. 5); высшие конституционные государственные должности и государственные должности (Закон о государственной службе в Республике Башкортостан, ст. 5); политические, административные и вспомогательные государственные должности (Закон Республики Саха (Якутии) о государственной службе, ст. 15) и др. Например, в ст. 5 Закона Республики Марий Эл о государственной службе к конституционным государственным должностям относятся должности Президента, председателя Государственного Собрания главы Правительства, заместителя Председателя Государственного Собрания, Государственного Секретаря, заместителя Главы Правительства, Руководителя Администрации Президента, членов Правительства, председателей и заместителей председателей постоянных комиссий Государственного Собрания, начальника Секретариата Государственного Собрания, председателя, заместителя, секретаря Центральной избирательной комиссии, глав администраций городов и районов, председателей городских и районных собраний.
В других субъектах РФ к числу государственных должностей субъекта РФ относят: депутатов законодательного (представительного) органа, судей конституционного (уставного) суда и др.
Должности, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, относятся к должностям государственной гражданской службы субъекта РФ.
Комментируемая статья предусматривает, что система должностей гражданской службы включает в себя два уровня: должности федеральной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов РФ.
Должности федеральной гражданской службы учреждаются в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами в целях обеспечения выполнения государственных задач и функций этих органов либо деятельности соответствующих должностных лиц.
Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, и других. К числу других федеральных государственных органов относятся:
- Совет Безопасности РФ;
- Центральная избирательная комиссия РФ;
- Счетная палата РФ;
- Центральный банк РФ;
- Уполномоченный по правам человека в РФ.
В целом выделяются два типа федеральных государственных органов: первый - органы, ведающие вопросами федерального значения; второй - органы, имеющие полномочия вести вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Второй тип федеральных государственных органов обычно имеет в субъектах Федерации свои территориальные органы. В последнем также учреждаются должности федеральной гражданской службы. В таких государственных органах сочетается единое руководство сферой государственной жизни с разделением полномочий федерального и территориального уровней.
Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральными законами или указами Президента РФ. Особенностью современного этапа правового регулирования федеральной государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности является то, что законы принимаются в большинстве случаев по вопросам развития и деятельности отдельных видов государственных органов, где предусматриваются и должности государственной службы. Но в целом для данного этапа развития гражданской службы характерно, что должности гражданской службы учреждаются в основном указами Президента РФ. Должности государственной гражданской службы субъекта РФ учреждаются для обеспечения исполнения полномочий государственного органа субъекта РФ или лица, замещающего государственную должность.
Должности государственной гражданской службы субъектов РФ учреждаются в аппаратах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; аппарате губернатора (главы администрации) субъекта РФ; в аппарате исполнительного органа (правительства) государственной власти субъекта РФ; аппарате избирательной комиссии субъекта РФ; в аппарате отраслевых и функциональных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Возможно также учреждение должностей государственной гражданской службы в территориальных органах органов исполнительной власти субъекта РФ.
Главной целью учреждения должностей гражданской службы субъекта РФ является практическое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, решения их задач на основе принципов и положений, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ.
(под ред. А.Ф. Ноздрачева)
Ноздрачев А.Ф., Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А., Казанцев Н.М.