Законодательство РФ

Статья 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации

1. Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

2. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации).


Комментарии к статье 3 79-ФЗ О государственной гражданской службе:

1. В статье дается определение понятия "гражданская служба Российской Федерации" и устанавливаются функциональные признаки гражданской службы.

В отличие от других видов государственной службы - правоохранительной и военной, государственная гражданская служба имеет своей целью обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Определение понятия "государственная гражданская служба Российской Федерации" дословно воспроизводит формулировку, содержащуюся в п. 1 ст. 5 Закона N 58-ФЗ. В обоих случаях "гражданская служба" определяется методом исключения. К ней относится профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях государственной службы, не относящихся к должностям правоохранительной и военной службы. Понятие "должность правоохранительной службы" раскрывается в проекте ФЗ "О правоохранительной службе" (ст. 9), а понятие "военная должность" - в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" (в ред. ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ) (ст. 42).

Вместе с тем следует отметить, что определение в Законе государственной гражданской службы РФ как самостоятельного вида государственной службы не отличается достаточной четкостью и точностью.

В данном в п. 1 ст. 3 определении в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Гражданская служба как профессиональная служебная деятельность граждан РФ обеспечивает исполнение полномочий РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ.

Хотя государственная гражданская служба в Законе определяется как служба Российской Федерации, тем не менее в нем речь идет лишь об обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и не указывается, что государственная гражданская служба обеспечивает исполнение полномочий РФ и ее субъектов. Тем самым создается впечатление, что обеспечение этих полномочий осуществляется лишь другими видами государственной службы, предусмотренными Законом N 58-ФЗ, а именно военной (ст. 6) и правоохранительной (ст. 7) службами, что не соответствует ст. ст. 2, 4, 5 Закона о системе государственной службы и действительности.

Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

Возникает вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых может считаться гражданской службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (включая такие структуры исполнительной власти, как федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности, в регионах?

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (п. п. 3 - 5) в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий указанных федеральных государственных органов, несомненно, относится к гражданской службе Российской Федерации.

Частью 1 ст. 78 Конституции РФ предусматривается возможность создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных структур. Правовой статус их в Законе не указан. По нашему мнению, поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой. Указом Президента РФ от 03.09.1997 N 981 установлен Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти (приложение N 9). В Перечень включено 80 должностей федеральной государственной службы.

Под лицами, замещающими государственные должности РФ, а также лицами, замещающими государственные должности субъектов РФ, имеются в виду лица, замещающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями и уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, а именно: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие лица, замещающие государственные должности.

Существенным их отличием от других государственных должностей является то, что они учреждаются на федеральном уровне Конституцией РФ и федеральными законами, а на уровне субъектов Федерации - конституциями и уставами субъектов Федерации. Способ их установления одновременно является и основанием для отнесения к указанной категории.

Конституцией РФ предусмотрено более 20 наименований государственных должностей Российской Федерации. Среди них государственные должности:

- Президент Российской Федерации - глава государства (ст. 80, ч. 1);

- Председатель Правительства Российской Федерации (ст. 110, ч. 2);

- Председатель Совета Федерации и его заместители (ст. 101, ч. 1);

- Председатель Государственной Думы и его заместители (ст. 101, ч. 1);

- член Совета Федерации. Поскольку в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95, ч. 2), а Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ст. 99, ч. 1), то "член Совета Федерации" (ст. 98, ч. 1) следует рассматривать как название государственной должности. Состав членов Совета Федерации формируется из глав представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, которые замещают государственные должности;

- заместитель Председателя Правительства Российской Федерации; федеральный министр (ст. 110, ч. 2);

- депутат Государственной Думы (ст. 95, ч. 3);

- судья Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 102, ч. 1, п. "ж");

- судья - для других федеральных судов (ст. 128, ч. 2);

- Генеральный прокурор Российской Федерации (ст. 102, ч. 1, п. "з");

- прокурор субъекта Российской Федерации (ст. 129, ч. 3);

- прокурор (ст. 129, ч. 4);

- Председатель Счетной палаты (ст. 103, ч. 1, п. "г"), заместитель Председателя Счетной палаты, аудитор Счетной палаты (ст. 102, ч. 1, п. "и");

- Председатель Центрального банка Российской Федерации (ст. 103, ч. 1, п. "в");

- Уполномоченный по правам человека (ст. 103, ч. 1, п. "д").

На федеральном уровне ряд государственных должностей устанавливается другими федеральными законами. Например, Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрены должности: Председателя, заместителя Председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ст. 21); Законом РФ от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" определяется состав Совета безопасности, в который входят: председатель, секретарь, постоянные члены и члены Совета безопасности.

В органах государственной власти субъектов Российской Федерации к государственным должностям субъектов Федерации относятся должности, устанавливаемые конституциями и уставами субъектов Федерации. Например, в соответствии с Уставом города Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.), которая является субъектом Российской Федерации и городом федерального значения, к государственным должностям следует отнести по ветви представительного органа государственной власти - Московской городской Думы, следующие государственные должности: Председатель Московской городской Думы, заместитель Председателя Московской городской Думы, депутат Думы. В исполнительном органе государственной власти г. Москвы к государственным должностям относятся должности: мэр Москвы - глава городской администрации, вице-мэр Москвы.

В конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации содержится несколько названий государственных должностей. Например, в Конституции Республики Коми предусмотрены государственные должности:

- Глава Республики Коми (ст. 8);

- Председатель Государственного Совета Республики Коми (ст. 72);

- заместитель Главы Республики Коми (ст. 73, ч. 10);

- депутат Государственного Совета Республики Коми (ст. 71);

- судьи Конституционного, Верховного и Высшего Суда Республики Коми (ст. 96);

- Прокурор Республики Коми (ст. 73, ч. 18);

- Министр (ст. 85, ч. 9).

В Уставе (Основном Законе) Магаданской области предусмотрены государственные должности:

- губернатор области (ст. 46);

- Председатель областной Думы, его заместители (ст. 38);

- депутат областной Думы (ст. 33);

- судьи (ст. 70).

В конституциях (уставах) ряда субъектов Российской Федерации введены должности не только руководителей исполнительной власти (губернаторы, президенты и др.), но и их заместителей, которые также следует относить к государственным должностям.

Например, в Законе Московской области "О государственной службе в органах государственной власти Московской области" к государственным должностям относятся (ст. 7, ч. 1):

- губернатор Московской области - председатель Правительства Московской области;

- вице-губернатор Московской области - первый заместитель председателя Правительства Московской области;

- заместитель Председателя Правительства Московской области;

- Министр Правительства Московской области;

- депутат Московской областной Думы;

- Председатель Московской областной Думы.

В субъектах Российской Федерации создаются избирательные комиссии, для исполнения полномочий которых учреждаются государственные должности:

- председатель избирательной комиссии;

- заместитель председателя избирательной комиссии;

- секретарь избирательной комиссии;

- член избирательной комиссии.

В указанном Законе Московской области "О государственной службе в органах государственной власти Московской области" к государственным должностям отнесены только должности председателя избирательной комиссии, а также членов избирательной комиссии, работающих на постоянной основе.

Деление государственных должностей на указанные категории принято не во всех субъектах Российской Федерации. В Республике Татарстан, например, в соответствии с Законом "О государственной службе", введенном в действие 1 июня 1994 г., устанавливаются конституционные и административные государственные должности. Правовой статус лица, занимающего высшую конституционную государственную должность, определяется Конституцией Республики Татарстан, законами Республики Татарстан и иными законодательными актами, действующими в Республике. Правовой статус лица, занимающего административную государственную должность, определяется законодательными и иными правовыми актами, устанавливающими компетенцию государственного органа, а также соответствующей должностной инструкцией.

Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации (категории "А") урегулирован Указом Президента РФ от 11.01.1995 N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с изм. и доп.).

В Законе указывается, что государственная гражданская служба осуществляется на должностях, обеспечивающих исполнение полномочий "лиц, замещающих государственные должности". Содержание должностей данной категории аккумулирует обеспечивающие функции, функции оказания практической помощи и консультативных услуг лицам, замещающим государственные должности.

Приближенность патронажных (обеспечивающих) должностей к властным полномочиям государственных должностей настолько велика, что лица, находящиеся на этих должностях, могут их занимать только на период замещения соответствующими лицами государственных должностей. Лица, замещающие эти должности, непосредственно обеспечивают исполнение полномочий депутатов, министров, глав администраций субъектов Федерации, Председателя Правительства, Президента РФ и др.

Весьма актуальной является проблема отнесения к категории патронажных должностей, учреждаемых или уже существующих в органах государственной власти. Если включать в эту категорию значительное число должностей гражданской службы, то при смене лиц, замещающих государственные должности, все, кто занимает патронажные должности, формально должны с ними расстаться.

Это означает, что фактически должны меняться ключевые фигуры в государственном управлении на различных его уровнях. В результате возможно снижение качества управления, дезорганизация работы государственных органов. Вместе с тем, не меняя или не имея возможности менять политических исполнителей, руководители, замещающие государственные должности, могут столкнуться с явным или скрытым противодействием реализации своих планов, программ, что также чревато ослаблением их позиций, а то и откровенной дискредитацией. Поэтому поиск разумного компромисса при определении перечня наименований патронажных должностей, которые входят в категорию должностей гражданской службы, постоянная их корректировка с учетом практики государственной гражданской службы - это задача Закона и практики его применения. Разумеется, количество таких должностей не может быть многочисленным.

Гражданскую службу нельзя понимать как службу конкретным "государственным органам" или конкретным "лицам, замещающим государственные должности".

В контексте п. 1 ст. 3 Закона гражданская служба РФ представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на штатных должностях гражданской службы в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ.

Каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции государства. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями (см. комментарий к ст. 9 Закона).

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства Российской Федерации и субъектов РФ к государственной гражданской службе. Например, в Федеральном законе от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и т.д.) образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего.

Отнесение к гражданской службе профессиональной деятельности на иных должностях и в иных государственных органах также осуществляется указами Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 12.04.1996 N 529 был утвержден Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категорий, который и в настоящее время сохраняет значение источника систематизации государственных должностей.

Из ч. 1 ст. 3 Закона следует, что профессиональная деятельность на госпредприятиях, в государственных учреждениях, не имеющих властных функций, не является гражданской службой. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным.

Кроме того, действие Закона распространяется не на всех лиц, занимающихся профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов.

Комментируемая статья учитывает федеративные начала в организации государственной службы. В п. 2 статьи предусматривается, что государственная гражданская служба Российской Федерации включает в себя:

- федеральную государственную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

- государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов (п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемых из федерального бюджета.

Настоящий Федеральный закон является специальным правовым актом, регулирующим отношения данной сферы.

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях федеральной гражданской службы в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях гражданской службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Работа на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной гражданской службе решением Президента РФ по представлению руководителей соответствующих государственных органов. Например, Указом Президента РФ от 13.06.1995 N 587 "О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих" установлен систематизированный перечень таких должностей в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.

Федеральная государственная гражданская служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах (см. комментарий к ст. 4).

Конституция РФ (п. "т" ст. 71), относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым de facto предполагает, что государственная гражданская служба в субъектах РФ находится в их ведении. Поэтому в полном соответствии с Конституцией РФ Закон определяет, что гражданская служба субъектов РФ находится в их ведении.

Гражданская служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе.

На гражданской службе в субъектах РФ не состоят депутаты, судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Законодательные акты, регулирующие гражданскую службу в субъектах РФ, уже разрабатываются в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) и др.), а также краев, областей (Воронежская, Иркутская, Тульская, Новосибирская и др.) и г. Москве. С вступлением в силу комментируемого Закона законодательные акты субъектов РФ о государственной службе, принятые в 1994 - 2000 гг., подлежат признанию утратившими силу. В новых законах субъектов РФ о гражданской службе должна быть ссылка на Конституцию РФ и федеральные законы, поскольку гражданская служба субъектов РФ не полностью регулируется актами субъектов РФ.

Конституция РФ и комментируемый Закон содержат важные юридические основания для комментируемого Закона. На федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ распространяется действие законодательства РФ о труде, которое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно той же статье (п. "н" ч. 1) в совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти, которому сопутствуют вопросы организации государственной службы в соответствующих органах, и т.д. В статье 2 Закона N 58-ФЗ определяется, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

"Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный)
(под ред. А.Ф. Ноздрачева)
Ноздрачев А.Ф., Нуртдинова А.Ф., Чиканова Л.А., Казанцев Н.М.

Популярные статьи и материалы
N 400-ФЗ от 28.12.2013

ФЗ о страховых пенсиях

N 69-ФЗ от 21.12.1994

ФЗ о пожарной безопасности

N 40-ФЗ от 25.04.2002

ФЗ об ОСАГО

N 273-ФЗ от 29.12.2012

ФЗ об образовании

N 79-ФЗ от 27.07.2004

ФЗ о государственной гражданской службе

N 275-ФЗ от 29.12.2012

ФЗ о государственном оборонном заказе

N2300-1 от 07.02.1992 ЗППП

О защите прав потребителей

N 273-ФЗ от 25.12.2008

ФЗ о противодействии коррупции

N 38-ФЗ от 13.03.2006

ФЗ о рекламе

N 7-ФЗ от 10.01.2002

ФЗ об охране окружающей среды

N 3-ФЗ от 07.02.2011

ФЗ о полиции

N 402-ФЗ от 06.12.2011

ФЗ о бухгалтерском учете

N 135-ФЗ от 26.07.2006

ФЗ о защите конкуренции

N 99-ФЗ от 04.05.2011

ФЗ о лицензировании отдельных видов деятельности

N 223-ФЗ от 18.07.2011

ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

N 2202-1 от 17.01.1992

ФЗ о прокуратуре

N 127-ФЗ 26.10.2002

ФЗ о несостоятельности (банкротстве)

N 152-ФЗ от 27.07.2006

ФЗ о персональных данных

N 44-ФЗ от 05.04.2013

ФЗ о госзакупках

N 229-ФЗ от 02.10.2007

ФЗ об исполнительном производстве

N 53-ФЗ от 28.03.1998

ФЗ о воинской службе

N 395-1 от 02.12.1990

ФЗ о банках и банковской деятельности

ст. 333 ГК РФ

Уменьшение неустойки

ст. 317.1 ГК РФ

Проценты по денежному обязательству

ст. 395 ГК РФ

Ответственность за неисполнение денежного обязательства

ст 20.25 КоАП РФ

Уклонение от исполнения административного наказания

ст. 81 ТК РФ

Расторжение трудового договора по инициативе работодателя

ст. 78 БК РФ

Предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам

ст. 12.8 КоАП РФ

Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения

ст. 161 БК РФ

Особенности правового положения казенных учреждений

ст. 77 ТК РФ

Общие основания прекращения трудового договора

ст. 144 УПК РФ

Порядок рассмотрения сообщения о преступлении

ст. 125 УПК РФ

Судебный порядок рассмотрения жалоб

ст. 24 УПК РФ

Основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела

ст. 126 АПК РФ

Документы, прилагаемые к исковому заявлению

ст. 49 АПК РФ

Изменение основания или предмета иска, изменение размера исковых требований, отказ от иска, признание иска, мировое соглашение

ст. 125 АПК РФ

Форма и содержание искового заявления