Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины:
1) обращение гражданина (далее - обращение) - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - Единый портал), иной информационной системы государственного органа или органа местного самоуправления либо официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", обеспечивающих идентификацию и (или) аутентификацию граждан (если иное не установлено настоящим Федеральным законом), предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;
2) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
3) заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
4) жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;
5) должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
Комментарии к статье 4 59-ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации:
1. Комментируемая статья закрепляет трактовку основных терминов, используемых в рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся категории "обращения граждан", "предложение", "заявление", "жалоба", "должностное лицо".
2. Первая часть комментируемой статьи содержит трактовку термина "обращение гражданина". По сути, в ней только перечислены все основные характеристики данного понятия:
- по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;
- по форме допустимы как письменные, так и устные обращения, а также обращения в форме электронного документа. Введение Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ электронных документов в категорию "обращение" связано с расширением российского домена Интернета, развитием системы электронных приемных государственных органов и активного внедрения иных инновационных технологий в деятельность властных структур. Требования к форме электронного обращения предусмотрены ст. 7 комментируемого Закона;
- адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;
- адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.
Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 комментируемого Закона, устанавливающей, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть допускающей устное обращение к должностному лицу. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.
Поэтому в отношении устных обращений может устанавливаться особый порядок реагирования в зависимости от степени важности сведений, полученных в таком обращении.
Так, в органах власти, учреждениях и организациях, выполняющих публичные функции, Воронежской области устные обращения граждан рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, личности обращающихся известны или установлены. На устные обращения граждан, как правило, дается ответ в устной форме.
В отдельных случаях ввиду сложного характера вопросов, поставленных в устных обращениях граждан, либо необходимости дополнительной проверки изложенных в них фактов должностные лица в трехдневный срок дают соответствующие распоряжения исполнителям в порядке подчиненности. Обращения ставятся на контроль, результаты их рассмотрения доводятся до сведения заинтересованных лиц в установленном настоящим Законом порядке (ст. 8 Закона Воронежской области от 8 июня 1998 г. N 44-II-ОЗ "Об обращениях граждан").
Работа с письменными обращениями и обращениями, поступившими в форме электронного документа, как правило, осуществляется в следующей последовательности:
- прием и первичная обработка письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;
- регистрация и аннотирование поступивших письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;
- направление письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа, на рассмотрение;
- рассмотрение письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;
- постановка письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа, на контроль;
- продление срока рассмотрения письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;
- оформление ответов на письменные обращения и обращения, поступившие в форме электронного документа;
- предоставление справочной информации о ходе рассмотрения письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;
- порядок и формы контроля за рассмотрением письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа.
Несколько более оправданно научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы.
По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий.
3. Вторая часть комментируемой статьи определяет трактовку понятия "предложение". С помощью данного типа обращения граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) указывает, что каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.
Законодательство субъектов Федерации несколько конкретизирует положения комментируемого Федерального закона. Так, Областной закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. N 540-ЗС "Об обращениях граждан" определяет предложение как рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности органов, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества (ст. 2).
Предложение, конечно, действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что не свойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в "болоте" бюрократического аппарата.
4. Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: "позитивную" или "негативную". Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель поименована нами достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.
Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.
С. Кенжаев выделяет три подвида заявлений:
- заявления в государственные, общественные, коммерческие, кооперативные и частные структуры, содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;
- обращения, в которых излагаются сведения о ставших известными правонарушениях преступного или непреступного характера;
- исковые и другие заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращается в судебные органы.
Нетрудно заметить, что в комментируемом Законе, по сути, рассматривается только первый подвид заявлений.
В законах субъектов понятие "заявление" может употребляться в более широком смысле. Так, согласно ст. 2 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2006 г. N 540-ЗС "Об обращениях граждан" заявление определяется как просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
5. Четвертая часть комментируемой статьи раскрывает содержание такого типа обращений граждан, как жалобы. С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.
Статья 9 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) закрепляет, что при осуществлении прав человека и основных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, упомянутых в Декларации, каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право на пользование эффективными средствами правовой защиты и на защиту в случае нарушения этих прав. С этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее безотлагательное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа, в соответствии с законом, решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки.
С этой же целью каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет, в частности, право:
- в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки;
- присутствовать на открытых слушаниях, разбирательствах и судебных процессах с целью сформировать свое мнение об их соответствии национальному законодательству и применимым международным обязательствам и принципам;
- предлагать и предоставлять профессиональную квалифицированную правовую помощь или иные соответствующие консультации и помощь в деле защиты прав человека и основных свобод.
С этой же целью и в соответствии с применимыми международными договорами и процедурами каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, на беспрепятственный доступ к международным органам, обладающим общей или специальной компетенцией получать и рассматривать сообщения по вопросам прав человека и основных свобод, а также поддерживать с ними связь.
Государство проводит незамедлительное и беспристрастное расследование или обеспечивает проведение расследования всякий раз, когда имеются разумные основания полагать, что на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, произошло нарушение прав человека и основных свобод.
Примером подачи такого типа обращения может служить жалоба на действия (бездействие) должностного лица, поданная в установленном порядке его руководству или в прокуратуру.
Следует отметить, что в юридической литературе предлагалось деление обращений граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы: 1) жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти; 2) исковые заявления и жалобы в судебные органы.
6. Таким образом, каждый вид обращения выполняет свою определенную правозащитную функцию. Многими авторами обращения вообще понимались только как форма правозащитных действий. Так, Н.А. Ямпольская разделяла эти действия на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:
- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;
- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - заявления и письма-сигналы;
- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы.
7. Некоторыми авторами признается существование еще одного вида обращений - ходатайства. Ранее действовавшее законодательство субъектов РФ также содержало регламентацию подобного вида обращения. Под ходатайством в законодательстве субъектов РФ обычно понималось обращение, содержанием которого является просьба о признании за лицом определенного правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих (Закон г. Москвы от 18.06.1997 N 25 "Об обращениях граждан"; Закон Чувашской Республики "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Чувашской Республики"). Однако в настоящий момент эти акты утратили свою силу. И, по сути, категория "ходатайство" несколько видоизменила свое содержание. Так, термин "ходатайство" содержит Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"). Однако в Регламенте ходатайство рассматривается как просьба определенных организаций в поддержку обращения гражданина. Термин "ходатайство" содержит также подп. 5 п. 1.9 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. N 45, понимая под ходатайством просьбу заявителя о признании в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, определенного статуса, прав, свобод.
Ходатайства как вид обращений граждан известны административной юстиции и во многих зарубежных государствах. Однако следует отметить, что федеральный законодатель пока не поддерживает указанного мнения.
Одним из видов обращений можно также считать запрос. Названное понятие используется во многих нормах законодательства.
Понятие "запрос" сформулировано в п. 4 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Под запросом понимается обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа.
8. Отдельные акты субъектов РФ содержат дополнительно такую форму обращения граждан, как "петиции". Так, ч. 1 ст. 54 Устава (Основного закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. N 136, содержит нормы, допускающие законодательную инициативу граждан в форме петиций - гражданской законодательной инициативы населения области путем внесения ее в Думу от имени не менее чем одного процента от числа граждан, обладающих активным избирательным правом. Петиции содержат предложения о принятии, изменении, признании утратившим силу или отмене закона Томской области и соответствующего проекта закона Томской области. Порядок реализации гражданской законодательной инициативы, требования к проекту закона Томской области, вносимому в порядке реализации гражданской законодательной инициативы, форма подписного листа в поддержку гражданской законодательной инициативы определяются законом Томской области.
Рассмотрение проекта закона Томской области, внесенного в Думу в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы, и его принятие производятся в порядке, установленном Законом Томской области от 7 марта 2002 г. N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области" и Регламентом Думы, но не позднее одного месяца со дня регистрации гражданской законодательной инициативы.
Часть 3 этой же статьи распространяет категорию "петиции" также на коллективные письменные обращения в органы государственной власти об осуществлении законодательных, исполнительных или судебных мер по вопросам, затрагивающим их интересы.
Один из проектов комментируемого Федерального закона также содержал такой вид обращения, как петиция, понимая под петициями коллективные обращения граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления по наиболее важным, затрагивающим права и свободы человека и гражданина вопросам, содержащие требования издания этими органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений. Однако в окончательном варианте данная категория сохранена не была.
Некоторые авторы предлагают применение термина "петиция" по отношению ко всем видам обращений граждан. С таким мнением трудно согласиться. Во-первых, в законотворческом, правоприменительном и научном оборотах уже используется категория "обращение" как наиболее оптимальное, содержательное понятие. Во-вторых, термин "петиция" закрепился в науке и иностранном законодательстве как форма коллективного обращения в органы государственной власти или местного самоуправления с требованием принятия, отмены или изменения определенных нормативных актов. Так, например, в ст. 121 Конституции Швейцарии закреплено, что народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции. По мнению ряда авторов, петиции не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению, но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством (как можно видеть на примере зарубежных государств). В Российской Федерации разрабатывался проект Федерального закона "О петициях в Российской Федерации", расценивающий петицию именно как народную правотворческую инициативу, как требующее ответа органа государственной власти коллективное обращение в орган государственной власти, направленное на их понуждение совершить определенное действие в интересах широкого или неограниченного круга лиц, либо воздержаться от совершения определенного действия для предотвращения нарушения прав широкого или неограниченного круга лиц. Однако закон до сих пор не принят.
9. При сравнительном исследовании зарубежного законодательства (особенно стран постсоветского пространства) можно выявить ряд дополнительных видов обращений. Так, например, части 4, 5 статьи 2 Указа Президента Республики Казахстан от 19 июня 1995 года N 2340 "О порядке рассмотрения обращений граждан", имеющего силу закона, выделяют два новых вида обращений - отклики и запросы. Отклик - вид обращения, посредством которого граждане реализуют свое отношение к проводимой государством внутренней и внешней политике, а также явлениям и событиям общественной значимости. Запрос - обращение, выражающее потребность граждан в получении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера. И если необходимость самостоятельного выделения отклика как обращения - вопрос спорный, то практика подачи запросов в государственные и муниципальные органы, общественные организации и юридическим лицам любой формы собственности уже давно сложилась в отечественном правоприменении, что показывает насущную необходимость законодательного закрепления запроса как одной из форм реализации конституционных прав граждан на обращение и на информацию.
10. В работах А.В. Беляева содержится предложение относительно еще некоторых видов обращений - протеста и открытого письма. Согласно его определению, протест - обращение о несогласии с решением, действием (бездействием) государственного органа либо его должностного лица, с обоснованием такого несогласия и требованием (либо без такового) об отмене опротестуемого решения, прекращении действия (бездействия) государственного органа либо его должностного лица. Данное предложение заслуживает серьезного внимания. Во многих случаях принятый государственным или муниципальным органом нормативный акт (или иной документ), а также совершенные должностным лицом действия (бездействие) могут на момент обращения непосредственно не затрагивать права обратившегося, но потенциально в перспективе - нарушить права обратившихся или иных лиц. По сути, протест в данном контексте является аналогом судебного иска в защиту неопределенного круга лиц.
Под открытым письмом А.В. Беляев понимает коллективное обращение, предназначенное для широкой огласки. На практике открытые письма работников науки, артистов, представителей мелкого, среднего и крупного бизнеса уже давно применяются как специфический вид обращения.
11. Последняя часть комментируемой статьи закрепляет определение термина "должностное лицо". По сути, данное определение дублирует универсальную трактовку этого понятия, предложенную в примечании к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации.
12. Недостатком комментируемой статьи, на наш взгляд, является отсутствие в ней предназначенных для целей данного Федерального закона трактовок терминов "государственные органы" и "органы местного самоуправления". Между тем многие законы субъектов Федерации, до внесения в них соответствующих изменений, связанных с принятием комментируемого Федерального закона, содержали определения данных категорий. Так, Закон Краснодарского края от 25 февраля 1999 г. N 162-КЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае" (с изменениями от 26 июня 2002 г.) в частях 6 - 9 статьи 1 содержал полные определения адресатов обращения граждан:
- государственные органы - органы государственной власти Краснодарского края, их структурные подразделения, иные государственные органы и учреждения края;
- органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;
- организации - общественные объединения, предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности;
- должностное лицо - лицо, обладающее в силу выборов или по назначению полномочиями по руководству государственной, административной, хозяйственной, социально-культурной, политической, общественной и иной деятельностью, наделенное распорядительно-исполнительными и другими правами в пределах своей компетенции.
Таким образом, в приведенной статье даже несколько расширялось содержание понятия "должностное лицо", что косвенно способствует усилению защиты прав граждан при реализации своего конституционного права на обращение.
Смушкин А.Б.
Год издания: 2014