1. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
2. В случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
Комментарии к статье 16 59-ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации:
1. Комментируемая статья закрепляет порядок возмещения убытков и взыскания понесенных при рассмотрении обращения гражданина расходов. То есть гражданин и государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица при рассмотрении обращения несут взаимную ответственность. Государственные органы, органы местного самоуправления несут ответственность не только за действия, нарушающие законы или иные нормативно-правовые акты, но и за бездействие - невыполнение органами и их должностными лицами их обязанностей, воздержание от тех действий, которые в соответствии с законодательством вменены в обязанность указанным органам и лицам. Для возложения ответственности на государственные и муниципальные органы и должностных лиц не имеет значения форма их вины (умысел или неосторожность). Наличие вины предполагается, и именно они должны доказать отсутствие своей вины, чтобы снять с себя ответственность. Следует учитывать, что непринятие обращения, отсутствие ответа на него, непринятие мер к устранению нарушений прав граждан и т.д. уже можно расценивать как бездействие должностного лица или иного работника государственного или муниципального органа.
Так, по жалобе Паланова Н.Н. на бездействие Инспекции Министерства по налогам и сборам РФ по Железнодорожному району г. Пензы суд принял обоснованное решение, поддержанное в дальнейшем Судебной коллегией по гражданским делам Пензенского областного суда. Паланов Н.Н. обратился в суд с жалобой на бездействие налоговой инспекции, указав, что согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 28 февраля 2003 г. по адресу его места проживания зарегистрировано ООО "Рекламное агентство "Август". Однако исполнительный орган данного общества не находится по данному адресу и никогда не находился. Государственные органы по его месту жительства разыскивают исполнительный орган общества. К нему домой являются судебные приставы для производства описи имущества предприятия, при этом нарушается неприкосновенность его жилища. В связи с указанными обстоятельствами им было подано заявление руководителю Инспекции МНС о привлечении к ответственности в соответствии со ст. ст. 14.25 и 23.61 КоАП РФ генерального директора ООО "Рекламного агентства "Август" и внесении изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, исключив из него указание адреса: г. Пенза, ул. Первая Проезжая, 50 в качестве места нахождения ООО "Рекламное агентство "Август". Однако никаких мер в связи с его заявлением не принято. Судом было принято решение признать незаконным бездействие Инспекции Министерства по налогам и сборам РФ по Железнодорожному району г. Пензы, выразившееся в несообщении Паланову Н.Н. о принятых мерах по его заявлению о представлении в Единый государственный реестр юридических лиц недостоверных сведений о месте нахождения ООО "Рекламное агентство "Август"; обязать Инспекцию Министерства по налогам и сборам РФ по Железнодорожному району г. Пензы сообщить Паланову Н.Н. о принимаемых мерах в связи с его заявлением..
2. Часть 1 комментируемой статьи определяет необходимость возмещения убытков и компенсации морального вреда, причиненных действиями, бездействием государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. По сути, эта часть статьи определяет гражданско-правовую ответственность указанных субъектов. В.П. Грибанов определял гражданско-правовую ответственность как одну из форм государственного принуждения, связанную с применением санкций имущественного характера, направленных на восстановление нарушенных прав и стимулирование нормальных экономических отношений юридически равноправных участников гражданского оборота.
Согласно ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Часть 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывает, что при разрешении споров, связанных с возмещением убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам нарушением их прав, необходимо иметь в виду, что в состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права (пункт 2 статьи 15 ГК). Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены обоснованным расчетом, доказательствами, в качестве которых могут быть представлены смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг; договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств, и т.п.
При этом следует учитывать, что обращение гражданина в правоохранительные органы даже со спорным сообщением о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении нельзя признать злоупотреблением своим правом. Гражданин может исходить из неверной информации или обоснованно ошибаться. Следовательно, навряд ли можно признать необходимым компенсацию морального вреда или ущерба деловой репутации, причиненных подобным сообщением. Лишь при умышленной клевете можно говорить о причинении подобного вреда. Данное мнение было подтверждено Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 23 ноября 2010 г. по делу N А32-7901/2010. При рассмотрении дела апелляционный суд пришел к выводу, что, обращаясь в ОВД по Абинскому району с заявлением об использовании истцом нелицензионного программного обеспечения, ответчик реализовал свое конституционное право на обращение в органы, которые в силу закона обязаны проверять поступившую информацию, что нельзя квалифицировать как распространение не соответствующих действительности порочащих сведений среди неопределенного круга лиц. Доказательства того, что ответчик при этом действовал исключительно с намерением причинить вред обществу, отсутствуют.
3. Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы. Гражданско-правовая ответственность наступает независимо от привлечения нарушителя к другим видам ответственности. Она носит имущественный характер. При возмещении вреда, причиненного в результате противоправных действий или бездействия должностных лиц и иных работников государственных органов, органов местного самоуправления, ответственность наступает на основании требований ст. ст. 16, 1069, ч. 3 ст. 1081, § 2 главы 59 ГК РФ.
4. В некоторых иностранных нормативных актах закреплен несколько иной подход к определению убытков в данном конкретном случае. Так, согласно ст. 25 Закона Республики Узбекистан от 6 мая 1994 года "Об обращениях граждан" (в новой редакции) "в случае удовлетворения заявления или жалобы гражданина государственный орган, принявший незаконное решение по нему, возмещает гражданину ущерб, связанный с подачей и рассмотрением заявления или жалобы, расходы, понесенные в связи с выездом на место для рассмотрения заявления или жалобы по требованию соответствующего государственного органа, и утраченный за это время заработок. В судебном порядке гражданину может быть компенсирован также и моральный вред. Средства, выплаченные государственным органом в возмещение ущерба гражданину в связи с нарушением требований закона при рассмотрении его заявления или жалобы, могут быть взысканы с виновного должностного лица в регрессном порядке". При таком подходе гражданину проще будет доказать убытки, особенно связанные с утратой заработка за то время, которое он занимался попытками реализации своего конституционного права на обращение и судебной тяжбой с государственным или муниципальным органом или должностным лицом. Однако отрицательным моментом, на наш взгляд, является практически прямое ограничение состава убытка.
5. Согласно ст. 16 ГК убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Аналогично, согласно ст. 1069 ГК, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Указанное выше Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996, также закрепляет, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну (часть 12 Постановления).
Верховный Суд РФ в ходе обобщения судебной практики по гражданским делам указал, что при предъявлении исков к государству о возмещении вреда в соответствии со ст. ст. 1069 и 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должен выступать Минфин России. Поскольку Минфин России в судах представляет казну Российской Федерации, судам в их решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Минфину России в оперативное управление как федеральному органу исполнительной власти (преамбула и п. 1 Обзора судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"). В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.03.2001 N 1092/01 указывается, что согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) должностных лиц государственных органов, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности.
Приказом Минфина России и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. N 114н/9н организация и ведение работы по выступлению в судах от имени казны Российской Федерации возложена на руководителей управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (за исключением Управления Федерального казначейства по г. Москве).
6. Закон требует также компенсации морального вреда. Институт возмещения морального вреда, по мнению С.А. Широбокова, не имеет прямой связки с экономикой, но он выполняет этическую функцию - охраняет неприкосновенность личности, это форма социальной защиты.
В силу ст. 151 ГК РФ если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.
На основании ст. 1101 ГК РФ размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего.
По одному из дел судом установлено, что истец К. обратился к руководителю Туапсинского филиала N 1805 Юго-Западного банка ОАО "Сбербанк России" с письменным заявлением по вопросу проведения экспертизы сданных им в банк 14 февраля 2011 г. денежных знаков США. Из копии представленного в суд кассового чека, а также распечатки с интернет-сайта "Почта России: отслеживание почтовых отправлений" следует, что обращение К. было направлено им в адрес банка 13 сентября 2013 г. и получено адресатом 16 сентября 2013 г.
Тридцатидневный срок рассмотрения обращения К., предусмотренный комментируемым Законом, истек 16 октября 2013 г., при этом письменного мотивированного ответа по существу всех поставленных в заявлении вопросов К. не получил. Бездействие заместителя управляющего - начальника отдела продаж отделения банка, выразившееся в нарушении сроков рассмотрения письменного обращения К., признано незаконным, и, ввиду нарушения личных неимущественных прав истца, К. причинен моральный вред. Моральный вред был взыскан в размере 1000 рублей (см.: решение Туапсинского районного суда Краснодарского края от 17 декабря 2013 г. по делу N 2-1596/13).
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" (с изменениями от 25 октября 1996 г., 15 января 1998 г.) под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающими имущественные права гражданина. При определении размеров компенсации морального вреда суд принимает во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства. Суд должен также учитывать степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред (ст. 151 ГК). Компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости.
Так, по одному из дел суд обоснованно отказал истцу в иске к ответчику о компенсации морального вреда, исходя из фактически приведенных истцом оснований иска. Так, истец в обоснование своих требований о взыскании компенсации морального вреда ссылался на свои нравственные страдания при рассмотрении иного гражданского дела по его иску к Астраханской таможне в Советском районном суде г. Астрахани. Кроме того, судом не было установлено незаконности действий ФГУП "Почта России" при составлении оспариваемых актов, а истцом не предоставлены какие-либо относимые, допустимые и достоверные доказательства в подтверждение пережитых им нравственных страданий (см.: Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29 января 2014 г. по делу N 33-1098/2014).
Пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 "О некоторых вопросах применения законодательства о компенсации морального вреда" предусмотрено, что моральный вред может заключаться в нравственных переживаниях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы, раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью, связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий. Пунктом 3 этого же Постановления установлено, что в соответствии с действующим законодательством одним из обязательных условий наступления ответственности за причинение морального вреда является вина причинителя. Исключение составляют случаи, прямо предусмотренные законом.
Судом было отказано в удовлетворении исковых требований о компенсации морального вреда, так как судебным приставом-исполнителем принимались предусмотренные законом необходимые меры по исполнению постановления о взыскании с истца страховых взносов; истец с жалобами на конкретные действия или бездействие судебного пристава-исполнителя в установленном порядке не обращался; доказательств, подтверждающих неправомерность действий пристава и причинение морального вреда истцу по вине именно ответчика не представлено (см.: Апелляционное определение Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 июля 2013 г. по делу N 33-1813/2013).
Надо отметить, что процент отказов в удовлетворении требований о компенсации морального вреда в рассматриваемой категории дел довольно велик, а суммы компенсации вреда в случае удовлетворения заявленных требований обычно не превышают нескольких тысяч рублей.
7. Многие авторы отмечают, что институт возмещения государством вреда, причиненного действиями (бездействием) должностных лиц, в нашей стране достаточно нов и не полностью проработан. В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, является Федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 года. В Великобритании принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен Законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском кодексе Франции.
Пробелы, существующие в данном правовом институте, изъяны его правоприменения, а также специфика российского менталитета зачастую порождают правовой нигилизм, уверенность чиновника в своей безопасности, а гражданина - в своей беспомощности. Подобные тенденции начинают захватывать уже и научных работников. Так, В.В. Архипов отмечает: "Обязанности по доказыванию правомерности своих действий (бездействия) возлагаются на представителя органа власти, т.е. применен принцип "презумпции виновности" этих органов. Именно это правило не любят применять судьи, так как при этом процесс сводится к выяснению ими у госчиновников, что мешает им исполнять нормы действующего законодательства. Для судей этот процесс является неприятным психологически: один чиновник уличает другого в нарушении законодательства, будучи таким же нарушителем...".
8. Часть вторая комментируемой статьи определяет ответственность гражданина за указание в обращении заведомо ложных сведений. Под указанием гражданином ложных сведений следует понимать только умышленное приведение в обращении информации, не соответствующей действительности. Не может возникать ответственность за добросовестную ошибку гражданина.
9. Расходы, понесенные государственным органом, органом местного самоуправления, должностными лицами, в связи с рассмотрением подобного обращения, могут быть взысканы в судебном порядке с гражданина, злоупотребившего своим правом. Подобная мера ответственности призвана дисциплинировать граждан и служить препятствием для безосновательного обращения в компетентные органы или к должностным лицам. Однако к обвинению гражданина в распространении сведений, не соответствующих действительности, при обращении в правоохранительные органы надо относиться с особой осторожностью, поскольку гражданин может неправильно понять природу и цель действий другого лица и обратиться, считая явной угрозу себе, с заявлением в органы внутренних дел, прокуратуру или судебные органы. Подобные ситуации уже являлись предметом судебных разбирательств в некоторых субъектах Российской Федерации.
По смыслу ст. 152 ГК РФ, опровержению подлежат не соответствующие действительности сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, а не мнения, суждения.
Судом правильно отвергнуты как необоснованные доводы П., что заявление К. в адрес прокурора Чаплыгинского района содержит обвинение истца в поджоге дома и угрозе убийством. Фраза "я боюсь, что этот человек может убить меня, поджечь дом, так как поджог уже был ранее" правильно истолковано судом как мнение, суждение К. Указанная фраза не содержит сведений, которые подлежат опровержению в соответствии со ст. 152 ГК РФ.
Кроме того, ст. 33 Конституции РФ гарантировано право граждан на обращение в государственные органы, поэтому обращение с заявлением в органы милиции и прокуратуры нельзя расценивать как распространение сведений.
Поскольку судом не установлено нарушений личных неимущественных прав П., в удовлетворении требований компенсации морального вреда отказано обоснованно.
Смушкин А.Б.
Год издания: 2014