1. Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
2. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
3. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
4. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Комментарии к статье 1 59-ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации:
1. Комментируемая статья определяет конкретный предмет регулирования рассматриваемого Закона. Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления - неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения). Как верно отметила еще в 1959 г. Н.А. Ямпольская, "процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности". Кроме того, как отметил в 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г., "сама власть... обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего... Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать".
На официальном уровне признается, что обращения граждан - важное средство укрепления связей органов государственной власти города и органов местного самоуправления по реализации их конституционного права на непосредственное участие в городском самоуправлении, в восстановлении нарушенных прав и свобод, обеспечении социальной справедливости. Многопрофильность функций обращения неоднократно подчеркивалась и в науке. Так, по мнению Н.Ю. Хаманевой, обращение можно рассматривать как одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты, как способ восстановления нарушенного права, как источник информации для органов и должностных лиц. Алистратов Ю.Н. рассматривал право граждан на обращение в трех аспектах:
- как личное субъективное право, составную часть правового статуса человека и гражданина;
- как одну из форм непосредственной демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления;
- как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии.
Статья 33 Конституции Российской Федерации предоставляет гражданам Российской Федерации право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 2 Основного Закона человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
В целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и в местном самоуправлении, а также следуя необходимости создания гарантий защиты прав личности в ее взаимоотношениях с государством в лице носителей публичной власти, Конституция РФ в ст. 33 закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, которое в совокупности с другими элементами правового статуса личности позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно - через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения - способом оптимизации деятельности органов публичной власти.
Такой подход отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права, таким как положения Всеобщей декларации прав человека (ст. 19, п. 1 ст. 21) и Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 19, п. "а" ст. 25). Названными положениями закрепляется право каждого человека на свободу убеждений и на свободное их выражение, включая свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи любыми средствами - устно, письменно, посредством печати или иными способами по своему выбору и независимо от государственных границ, а также право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений.
В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принятой 9 декабря 1998 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 53/144) провозглашается, что каждый человек имеет право - индивидуально и совместно с другими - на реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это право может реализовываться путем: представления в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критических замечаний и предложений относительно улучшения их деятельности; привлечения внимания к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.
Кроме того, согласно Декларации при осуществлении прав человека и основных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, каждый человек имеет право пользоваться эффективными средствами правовой защиты и быть под защитой в случае нарушения этих прав; с этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее своевременное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа в соответствии с законом решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки; с этой же целью каждый человек - индивидуально и совместно с другими - имеет, в частности, право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (ст. 8; п. п. 1 и 2, подп. "а" п. 3 ст. 9).
Таким образом, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ и отвечающее международно-правовым стандартам право граждан РФ на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является важным средством осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также инструментом взаимодействия личности и публичной власти.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П положения ч. 1 ст. 1 признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они не препятствуют введению законами субъекта РФ в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц.
Суд сослался на ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 2 ст. 6 и ст. 7 Конституции РФ, которые в их взаимосвязи требуют от государства максимально широких гарантий реализации конституционных прав и свобод, с тем чтобы они были не иллюзорными, а реально действующими и эффективными. Соответствующие обязанности возлагаются исходя из конституционных начал разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления. В единстве с закрепленной ч. 1 ст. 21 Конституции РФ обязанностью государства охранять достоинство личности во всех сферах и тем самым утверждать приоритет личности и ее прав это означает, что во взаимоотношениях с государством личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов.
Таким образом, право гражданина участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих его интересы, и в контроле за их исполнением, в деле отстаивания законных прав и интересов является неотъемлемой характеристикой конституционных основ взаимоотношений личности, общества и государства.
2. Некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не только право граждан на обращение в государственные и муниципальные органы, но и в унитарные предприятия или любые организации вообще. Таким образом, расширяется сфера возможных адресатов обращений, включая в них не только властные структуры, но и унитарные предприятия, работающие на данной территории. Статья 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона) (принята Законом Республики Алтай от 7 июня 1997 г. N 21-4) гласит: граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Указанные нормы, на наш взгляд, более отвечают интересам граждан. Зачастую гражданину необходимо обратиться с предложением или жалобой, например, в товарищество собственников жилья или другую негосударственную организацию, комментируемый же Федеральный закон не налагает на данные организации обязанностей по рассмотрению обращений. Между тем проект Федерального закона "Об обращениях граждан" содержал специальные положения о рассмотрении обращений на предприятиях, учреждениях, общественных и иных организациях. Согласно ст. 15 проекта, рассмотрение обращений и прием заявителей на предприятиях и иными субъектами предпринимательской деятельности независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, в учреждениях, общественных и иных организациях, иных структурах, не входящих в систему органов государственной власти, осуществляется их руководителями и уполномоченными ими сотрудниками в соответствии с нормами настоящего Федерального закона.
На предприятиях, осуществляющих розничную торговую деятельность, проводящих работы по оказанию населению услуг, в доступном для покупателей (заказчиков) месте должна находиться книга отзывов, предложений и жалоб, заверенная подписью и печатью руководителя органа местного самоуправления, на чьей территории предприятие находится. Эта книга ежегодно проходит перерегистрацию. Работники предприятия не должны чинить каких-либо препятствий покупателям (заказчикам), желающим сделать запись в книге, для чего им создаются необходимые условия. Эти же правила распространяются и на деятельность, осуществляемую индивидуальными предпринимателями.
При проверках, проводимых на предприятиях, в организациях и у индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля (надзора), указанная книга обязательно предъявляется для проверки, о чем проверяющими делается отметка. При принятии Закона в окончательной редакции данная норма использована не была.
Больший, чем в Федеральном законе, спектр потенциальных адресатов обращения предусматривался и в ранее действовавшем Законе Республики Мордовия от 1 июня 2000 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия" (Законом Республики Мордовия от 1 декабря 2006 г. N 73-З Закон признан утратившим силу). Согласно ч. 1 ст. 4 указанного Закона, граждане в соответствии с настоящим Законом вправе были лично или через своих представителей обращаться:
- к главе Республики Мордовия;
- в Государственное Собрание Республики Мордовия и к его должностным лицам;
- в Правительство Республики Мордовия, иные органы исполнительной власти и к их должностным лицам;
- в органы местного самоуправления Республики Мордовия и к их должностным лицам;
- в органы территориального общественного самоуправления и к их руководителям;
- в органы управления организаций и к их руководителям;
- в иные органы и к иным должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.
К сожалению, при изменении местного законодательства, в связи с принятием комментируемого Федерального закона, многие полезные нормы были утрачены.
В законодательстве стран - участников Содружества Независимых Государств также уделяется большое внимание регулированию возможности обращения граждан в негосударственные организации. Так, согласно ст. 2 Закона Туркменистана от 14 января 1999 года "Об обращениях граждан и порядке их рассмотрения" граждане Туркменистана в соответствии с Конституцией и законами Туркменистана имеют право вносить в письменной или устной форме в государственные, общественные и иные органы, предприятия, организации и учреждения всех форм собственности предложения об улучшении их деятельности, обращаться с заявлениями и жалобами.
3. Закон Республики Узбекистан от 6 мая 1994 года "Об обращениях граждан" прямо регламентирует возможность обращения граждан в средства массовой информации с последующей пересылкой обращения в компетентный государственный или муниципальный орган или должностному лицу. Согласно ст. 7 Закона, обращения граждан, поступившие в государственные органы из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой информации, рассматриваются в порядке и сроки, предусмотренные Законом. Обращения граждан, направленные в средства массовой информации, могут использоваться для изучения и отражения общественного мнения в соответствии с законодательством о средствах массовой информации.
В Российской Федерации, наоборот, ч. 2 ст. 42 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" закрепляет, что редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение. Между тем, многие граждане, воспринимая буквально лозунг о том, что "пресса - это четвертая власть", направляют свои обращения в редакции газет, журналов, теле- и радиопрограмм, рассчитывая во многих случаях как на реакцию компетентных органов и лиц, на вышедший в свет (в эфир) репортаж, так и на непосредственную пересылку своего обращения органам, полномочным решать возникшую проблему.
4. Многие действовавшие в субъектах РФ до вступления в силу комментируемого Федерального закона нормативные акты, регламентировавшие правоотношения по порядку работы с обращениями граждан в субъекте РФ, прямо предусматривали возможность обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (Закон Республики Бурятия от 16 сентября 1997 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Бурятия"), Европейскую комиссию по правам человека и иные международные контрольные органы (Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22 мая 1997 г. "Об обращениях граждан", Закон Республики Башкортостан от 7 апреля 1997 г. N 85-з "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан" и др.). Однако после вступления в силу комментируемого Закона эти нормативные акты были признаны утратившими силу.
На федеральном уровне подобное право закреплено в части 3 статьи 46 Основного Закона Российской Федерации. К таким межгосударственным органам относятся: Комиссия ООН по правам человека, Комитет по правам человека, Европейский суд по правам человека. В соответствии с практикой Европейской комиссии, которая в полной мере применима и к деятельности нового единого Европейского суда по правам человека, основа правила исчерпания внутренних средств защиты состоит в том, что до рассмотрения дела в международном судебном органе у государства должна быть возможность возмещения предполагаемого ущерба при помощи внутренних средств в рамках собственной правовой системы. Однако частное лицо освобождается от обязанности прибегнуть к определенным внутригосударственным средствам защиты в случае, если обстоятельства его дела свидетельствуют о неэффективности и бездейственности этих средств. Процедуры несудебного характера относятся к категории внутренних средств защиты, подлежащих исчерпанию, в том случае, если они гарантируют эффективную правовую защиту против действий властей. Лицо, подавшее жалобу, должно использовать имеющиеся средства защиты вплоть до высшей инстанции, но только тогда, когда апелляция к вышестоящей судебной инстанции может оказать решающее влияние на решение дела по существу. Европейская комиссия также считала, что требование об исчерпании всех внутренних средств защиты не должно применяться, если соответствующий национальный суд в полной мере не является независимым, что говорит об отсутствии гарантий справедливого судебного разбирательства. В случае если в момент подачи петиции какое-либо средство защиты не было в распоряжении ее автора, но впоследствии ввиду изменений в прецедентном праве соответствующего национального суда он получил возможность им воспользоваться, то для удовлетворения требования об исчерпании всех внутренних средств защиты такое средство должно быть использовано.
5. Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Должностные лица органов власти принимают властные решения посредством издания обязательных для исполнения правовых актов. Гражданин пользуется своей властью, как правило, только в случаях нарушения своих прав и посредством направления всякого рода жалоб и заявлений в различные инстанции. Таким образом, происходят взаимоотношения властного характера между этими субъектами общественных отношений.
Следует отметить, что признание в нашей стране права на обращение (право петиций) в качестве одного из основополагающих прав человека и гражданина относится только к недавнему времени. На 3-й сессии (июнь 1948 г.) Комиссия по правам человека, после изучения немногочисленных замечаний правительств, завершила работу над проектом Декларации и представила его в ЭКОСОС, который направил его для окончательной доработки и принятия в III Комитет Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в Париже с сентября по декабрь 1948 г. Из-за негативной позиции социалистических стран, при поддержке некоторых латиноамериканских государств, не было включено в текст Декларации "право на петицию к властям государства, гражданином которого он является или в котором он проживает, либо к Организации Объединенных Наций", содержащееся в проекте Комиссии по правам человека, по аналогии с европейским конституционным законодательством. Советский Союз, Мексика и ряд других стран считали, что право на петицию в ООН нарушает принцип национального суверенитета и противоречит уставному положению о невмешательстве во внутренние дела государств.
6. Право петиций закреплено в Конституциях большинства государств. Так, в статье 29 испанской Конституции установлено, что все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменном виде в органы государственной власти, в форме и целях, установленных законом. Военнослужащие и служащие вооруженных сил, а также военных ведомств или учреждений, подчиненных военной дисциплине, могут осуществлять это право только в индивидуальном порядке и в соответствии с положениями законодательства, регулирующего их деятельность. В статье 28 части II "О бельгийцах и их правах" Конституции Бельгии закреплено право каждого обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами. Вместе с этим Конституция Бельгии допускает возможность учредительным органам обращаться от имени коллектива. Конституция США провозглашает, что "конгресс не должен издавать законов,.. ограничивающих... право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений". Статья 45 Конституции Болгарии указывает, что граждане имеют право обращаться в государственные органы с жалобами, предложениями и петициями. Статья 52 Конституции Республики Молдова устанавливает право на обращение к властям с письменным требованием, жалобой, предложением в индивидуальном или коллективном порядке - право на петиции. В развитие данного положения установлено конституционное право лица, ущемленного властью или не добившегося удовлетворения своих требований, на обращение в административный суд с целью отмены противоправного акта или решения государственного органа или должностного лица и возмещения причиненного ущерба (ст. 53).
7. Однако для успешной реализации гражданином своего конституционного права необходим действующий механизм по рассмотрению таких обращений и реагированию на них. В противном случае конституционная норма превращается в простую декларацию, пустой лозунг. Предметом регулирования комментируемого Закона, как и любого другого нормативного акта, является определенная группа правоотношений, то есть реально существующих общественных отношений, урегулированных нормой права. Комментируемый Закон рассматривает отношения по поводу реализации гражданами предоставленного им конституционного права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также закрепляет порядок рассмотрения таких обращений. Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм данного Закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Основным Законом Российской Федерации, то есть попадают в сферу действия норм конституционного права. А с другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.
8. Под гражданином необходимо понимать лицо, обладающее гражданством Российской Федерации. Часть 1 статьи 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" определяет гражданство Российской Федерации как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
9. Государственный орган - составная часть государственного аппарата, образованная для выполнения функций государства и наделенная для этого государственно-властными полномочиями.
10. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции). Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
11. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает универсальность порядка рассмотрения обращений граждан. В предусмотренном Законом порядке должны рассматриваться практически все обращения граждан. Однако некоторые обращения имеют свою специфику, и в силу этого порядок их рассмотрения регулируется специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, в силу специфики процессуальных отношений обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие), регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" и др.
Действующие нормативные акты субъектов Федерации по-разному подходят к определению сферы своего действия (при этом учитывая комментируемый Федеральный закон). Так, Областной закон Ростовской области N 656-ЗС от 08.09.2006 "Об обращениях граждан" определяет сферу своего действия путем перечисления адресатов и порядка приема обращений. Согласно ч. 2 ст. 1 этого нормативного акта, его действие распространяется на все виды обращений граждан, в т.ч. юридических лиц, полученных государственными органами Ростовской области, органами местного самоуправления, осуществляющими публично значимые функции государственными учреждениями Ростовской области, муниципальными учреждениями, иными организациями (далее также - органы) и их должностными лицами на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу, информационным системам общего пользования, за исключением обращений, для которых федеральным конституционным законом или федеральным законом установлен иной порядок рассмотрения.
12. Третья часть комментируемой статьи приравнивает в рассматриваемой сфере правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства к гражданам Российской Федерации. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет иностранного гражданина как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; а лицо без гражданства - как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Однако федеральными законами и международными договорами Российской Федерации может быть предусмотрено иное регулирование правоотношений по рассмотрению обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
13. Часть 4 комментируемой статьи, вступившая в силу с 19 мая 2013 г., очерчивает круг регулирования Закона. По сути, с появлением ч. 4 круг регулирования комментируемого Закона был расширен.
Внесение новых дополнений вызвано принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", которым признаны неконституционными взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 комментируемого Федерального закона в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями.
Во-первых, под его действие (а значит, под установленный им порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами) подпадают правоотношения, связанные с рассмотрением органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц.
Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо (см.: Постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П и от 17 декабря 1996 г. N 20-П). Объединения граждан создаются на основании ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право каждого на объединение. Такое объединение может быть нацелено на совместную реализацию конституционных прав, таких как право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Перечисленные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (в том числе юридическим лицам). Как и отдельные граждане, объединения граждан (юридические лица) вправе реализовать конституционное право на обращение в суд, включая право на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти (ст. 46 Конституции РФ). Подход российского законодателя согласуется с позицией Европейского суда по правам человека, который исходит из того, что права, которые присущи физическим лицам, могут в определенной мере рассматриваться в свете реализации права на объединение. Интересно, что Европейский суд по правам человека рассматривает ст. 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как распространяющуюся на объединения граждан, в том числе имеющие статус юридического лица (например, см.: Постановления от 26 октября 2000 г. по делу "Хасан (Hasan) и Чауш (Chaush) против Болгарии", от 17 февраля 2004 г. по делу "Горжелик (Gorzelik) и другие против Польши", от 5 октября 2006 г. по делу "Московское отделение Армии Спасения против России", от 1 октября 2009 г. по делу "Кимля и другие против России" и от 10 июня 2010 г. по делу "Свидетели Иеговы" в Москве и другие против России").
Право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти признается производным от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Во-вторых, установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Само по себе такое определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями ст. 33 Конституции РФ, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Вместе с тем подобная возможность Конституцией РФ не исключается. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (см.: Постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П, от 23 декабря 1999 г. N 18-П, от 19 декабря 2005 г. N 12-П, Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О и др.).
Тот же подход поддерживает Европейский суд по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (Постановления от 23 ноября 1983 г. по делу "Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии", от 25 марта 1993 г. по делу "Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства", от 16 июня 2005 г. по делу "Шторк (Storck) против Германии" и др.).
Вместе с тем в отношении организаций, не выполняющих публичные функции, обязание рассматривать обращения граждан и их объединений определенным образом и в определенный срок означало бы неоправданное вмешательство в их деятельность и влекло бы ограничение их прав и свобод.
В своем Постановлении от 18 июля 2012 г. N 19-П Конституционный Суд РФ отметил, что "учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, притом что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно".
В соответствии с п. 3 ст. 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта РФ, государственные учреждения субъекта РФ и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект РФ вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу. И субъектом РФ, равно и Российской Федерацией, и муниципальным образованием, на учреждения, создаваемые для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, культуры, здравоохранения, могут быть возложены обязанности по рассмотрению обращений граждан.
Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.
Так, в Законе от 12 декабря 2006 г. N 391-з "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан" под организациями, осуществляющими публично значимые функции, понимаются государственные учреждения Республики Башкортостан, муниципальные учреждения, государственные унитарные предприятия Республики Башкортостан, муниципальные унитарные предприятия, а также иные организации, наделенные публично значимыми функциями от имени Республики Башкортостан, муниципального образования правовыми актами государственных органов Республики Башкортостан и органов местного самоуправления.
Публично значимые функции могут возлагаться также на унитарные предприятия (ст. 113 ГК РФ), основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы государственные и муниципальные предприятия. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества (например, МУП "Городское бюро технической инвентаризации").
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное предприятие на праве оперативного управления (казенное предприятие) (о деятельности таких предприятий см.: положения Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, по сути, выполняют схожие функции с учреждениями, обеспечивающими осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Потому представляется логичным, что основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан являются теми же самыми.
Следовательно, специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями, законодатель выделил особо в ч. 4 ст. 1.
Так, например, по одному из дел рассматривался иск гражданина к ФГУП "Почта России" о признании действий незаконными (а именно несоставления акта по факту доставки заказного почтового отправления работниками операторов почтовой связи), взыскании компенсации морального вреда. В ходе рассмотрения дела со ссылкой на ч. 4 ст. 1 комментируемого Закона суд признал, что ФГУП "Почта России", являясь государственным предприятием, осуществляет публично значимые функции по оказанию услуг почтовой связи, следовательно, суд правильно указал, что при рассмотрении обращений граждан предприятие обязано руководствоваться положениями комментируемого Федерального закона (см.: Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29 января 2014 г. по делу N 33-1098/2014).
Субъект РФ также вправе обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения на основании комментируемой нормы.
К примеру, Областной закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. N 540-ЗС сферу своего применения описывает следующим образом: действие Областного закона распространяется "на все виды обращений граждан, полученных государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями и их должностными лицами на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу, информационным системам общего пользования, за исключением обращений, для которых федеральным конституционным законом или федеральным законом установлен иной порядок рассмотрения".
Таким образом, законодателю удалось соблюсти баланс интересов юридических лиц, распространив сферу функционирования Закона на юридических лиц, осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностных лиц. Отношения с участием иных юридических лиц подпадают под сферу регулирования комментируемого Закона, только если сами юридические лица (объединения граждан) обращаются в соответствующие органы, учреждения, к должностным лицам либо в осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные организации и к их должностным лицам.
Так, например, судом при рассмотрении дела об оспаривании действий председателя правления ТСЖ "Осенний Вальс" К.П. и действий, выразившихся в непредоставлении отчетов по содержанию и ремонту общего имущества дома, указано, что доводы жалобы о том, что председатель ТСЖ в своей деятельности по ответам на обращения собственников дома должен руководствоваться комментируемым Федеральным законом, признаны несостоятельными (см.: Определение Московского городского суда от 4 сентября 2013 г. N 4г/6-9327/13).
В данном случае суд руководствовался тем, что товарищества собственников жилья не могут признаваться юридическими лицами, выполняющими публичные функции.
Смушкин А.Б.
Год издания: 2014