ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 17 февраля 2022 г. N АКПИ21-1011
Верховный Суд Российской Федерации в составе
Российской Федерации Назаровой А.М.
с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Андропова Сергея Михайловича об оспаривании подпункта "б" пункта 2 указания Министра обороны Российской Федерации от 2 декабря 2000 г. N 173/2/1139,
в целях реализации постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" (далее - Постановление N 941) Министром обороны Российской Федерации 2 декабря 2000 г. издано указание N 173/2/1139 (далее - Указание), адресованное заместителям Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов, флотам, командующему Воздушно-десантными войсками, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, которым в его пункте 1 предписано назначение офицеров на воинские должности, предусмотренные абзацем вторым подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941, производить в соответствии с пунктом 17 статьи 11 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, на основании рапортов военнослужащих приказами по личному составу командиров (начальников), которым предоставлено право осуществлять назначение на соответствующие воинские должности с оформлением необходимых пояснений к пунктам приказов. Копии приказов приобщаются в личные дела военнослужащих.
Согласно подпункту "б" пункта 2 Указания по возрасту следует производить назначение офицеров, имеющих общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 20 лет и более.
Андропов С.М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании подпункта "б" пункта 2 Указания, ссылаясь на его противоречие пункту "а" статьи 13 и части второй статьи 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей" (далее - Закон N 4468-I), пункту 3 и абзацу второму подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941. По мнению административного истца, установленное оспариваемым положением ограничение относительно назначения на должности с меньшим окладом только офицеров, имеющих общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 20 и более лет, нарушает его право на получение пенсии, исчисленной исходя из оклада по предыдущей воинской должности, предусмотренное подпунктом "а" пункта 9 Постановления N 941.
В обоснование заявленного требования административный истец указал на то, что проходил военную службу в Вооруженных силах СССР и Российской Федерации. Приказом командующего ВВС Приволжского военного округа от 3 октября 1988 г. Андропов С.М. был назначен с летной должности "командир вертолетной эскадрильи" на нелетную должность "старший помощник оперативного дежурного <...> КП ВВС округа" с меньшим должностным окладом. Его выслуга лет на день назначения в льготном исчислении в соответствии с подпунктом "в" пункта 3 Постановления N 941 составляла более 30 лет. При этом в нарушение статьи 30 Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР, утвержденного постановлением Совета министров СССР от 18 марта 1985 г. N 240, в приказе не было указано основание перемещения его с высшей должности на низшую "по возрасту", что привело к нарушению его права на пенсионное обеспечение. Уполномоченным органом отказано во внесении изменений в приказ командующего ВВС Приволжского военного округа от 3 октября 1988 г. о его назначении на должность в связи с отсутствием у него на день назначения выслуги в 20 лет в календарном исчислении в соответствии с оспариваемым положением Указания, которое впоследствии также было применено судом общей юрисдикции при рассмотрении дела по его иску о признании права на исчисление пенсии из оклада по предыдущей должности.
Административный истец Андропов С.М., извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
В судебном заседании представитель административного истца по доверенности адвокат Оганов В.А. поддержал заявленное требование.
Административный ответчик Министерство обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России) в письменных возражениях на административное исковое заявление и дополнении к ним указало, что оспариваемый акт издан уполномоченным должностным лицом в пределах предоставленных ему полномочий в целях разъяснения способа оформления пояснений к приказам командиров (начальников) по личному составу о назначении офицеров на низшие воинские должности. Указание не является нормативным правовым актом и нормативными свойствами не обладает, правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не содержит, а также не затрагивает прав административного истца, поскольку направлено для использования командирами (начальниками) и касается организационных и технических вопросов обеспечения их полномочий по оформлению приказов. Оспариваемое положение тождественно положениям, установленным подпунктом "а" пункта 9 Постановления N 941, предусматривающим, что перевод по возрасту с занимаемой должности возможен при наличии права на пенсию по выслуге лет в календарном исчислении (без указания на льготный порядок). Кроме того, административным истцом пропущен без уважительных причин трехмесячный срок обращения с административным исковым заявлением в суд, в связи с чем заявление не подлежит удовлетворению.
В судебном заседании представители Минобороны России Качалов Е.В., Марков Е.Л., Носенко В.О. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию, просили отказать в удовлетворении административного иска.
Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление сообщило, что Указание содержит нормативные предписания, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, в связи с чем подлежало направлению на государственную регистрацию в Минюст России и опубликованию в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и потому подлежит отмене.
Представитель Минюста России Симочкина Н.И. в судебном заседании полагала, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.
Выслушав стороны, заинтересованное лицо, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Одной из основных задач Минобороны России, как следует из Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357 (далее - Положение), действовавшего на дату издания Указания, является организация работы с кадрами в Вооруженных Силах. К функциям Минобороны России Положением отнесены в том числе организация прохождения военной службы военнослужащими, а также работы (службы) гражданского персонала в Вооруженных Силах, организация функционирования и оптимизация системы подготовки военных кадров для Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, осуществление подготовки, подбора, расстановки и воспитания кадров в Вооруженных Силах (подпункт 6 пункта 6, подпункты 25 и 26 пункта 7). Министр обороны Российской Федерации осуществляет свои функции на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Минобороны России и Вооруженные Силы, в рамках возложенных на него полномочий руководит работой с кадрами в Вооруженных Силах; издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях - совместно с другими федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти - дает указания, организует и проверяет их исполнение (пункт 8, подпункты 21, 36 пункта 11 Положения).
Действующим в настоящее время Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, предусмотрены такие же основные задачи, функции и полномочия, возлагаемые соответственно на Минобороны России и Министра обороны Российской Федерации.
Таким образом, Министр обороны Российской Федерации обладал полномочиями на издание Указания.
Пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих, в том числе исчисление выслуги лет для назначения пенсии, регламентируются Законом N 4468-I, статья 1 которого распространяет его действие на лиц, проходивших военную службу в качестве офицеров, прапорщиков и мичманов или военную службу по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин.
В соответствии с пунктом "а" статьи 13 Закона N 4468-I право на пенсию за выслугу лет имеют лица, указанные в статье 1 данного закона, имеющие на день увольнения со службы выслугу на военной службе 20 лет и более.
Время прохождения службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 этого закона, в льготном исчислении. Порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 Закона, определяется Правительством Российской Федерации (части вторая, третья статьи 18 Закона N 4468-I).
Во исполнение этого предписания постановлением N 941 установлен порядок исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий офицерам, прапорщикам, мичманам, военнослужащим сверхсрочной службы и проходившим военную службу по контракту солдатам, матросам, сержантам и старшинам, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации, в котором определен обычный и льготный порядок исчисления выслуги лет.
В силу положения подпункта "в" пункта 3 Постановления N 941 в выслугу лет для назначения пенсий уволенным со службы военнослужащим засчитывается на льготных условиях (один месяц службы на два месяца) служба на летной работе в реактивной и турбовинтовой авиации - на условиях, определяемых Министром обороны Российской Федерации.
Пенсии уволенным со службы военнослужащим исчисляются из суммы их денежного довольствия, указанного в пунктах 9 - 10 Постановления N 941, с повышением (индексацией) этого денежного довольствия по состоянию на день назначения или перерасчета им пенсии (пункт 8 Постановления N 941).
Абзац второй подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941 устанавливает льготу, предусматривающую возможность исчисления пенсии офицерам, переведенным по состоянию здоровья или возрасту с летной работы, подводных лодок (подводных крейсеров), атомных надводных кораблей (в том числе офицерам органов безопасности, обслуживающим атомные надводные корабли и атомные подводные крейсеры, включая вторые экипажи и экипажи строящихся крейсеров) и минных тральщиков на должности с меньшим должностным окладом, имевшим на день перевода выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет, при последующем увольнении их с военной службы исходя из оклада по штатной должности, которую они занимали до указанного перевода. В таком же порядке могут исчисляться пенсии при увольнении с военной службы также офицерам в званиях подполковника, ему равном и выше, переведенным в интересах службы по состоянию здоровья, возрасту или в связи с организационно-штатными мероприятиями с должностей, которые они занимали не менее одного года, на должности с меньшим должностным окладом, имевшим на день перевода выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет.
Данные нормативные положения направлены на установление дополнительных гарантий социального обеспечения отдельных категорий офицеров ввиду особых условий прохождения ими военной службы.
Пункт 7 статьи 3 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, определяет, что общая продолжительность военной службы производится в календарном исчислении. В случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, общая продолжительность военной службы определяется в льготном исчислении.
Из приведенных норм следует, что подпункт "б" пункта 2 Указания по своему смыслу соответствует положениям абзаца второго подпункта "а" пункта 9 Постановления N 941, устанавливающего дополнительную гарантию в виде исчисления пенсии отдельным категориям офицеров, переведенным по возрасту на должности с меньшим должностным окладом, имевшим на день перевода выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет, без указания на льготный порядок исчисления такой выслуги.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения Указания нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.
В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
Указание носит организационно-методический характер, предписаний нормативно-правового характера не содержит, не устанавливает новых правил поведения и не изменяет содержание и правовой смысл положений нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий, действующих на дату их подписания. Вместе с тем в Указании не содержится и положений, противоречащих приведенным нормативным правовым актам.
Как установлено Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается (пункт 2).
Указание издано Министром обороны Российской Федерации по вопросам, относящимся к его компетенции, подготовлено в форме письма, выполненного на бланке Министра обороны Российской Федерации, адресовано заместителям Министра обороны Российской Федерации, главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов, флотами, командующему Воздушно-десантными войсками, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, направлены на реализацию Постановления N 941.
С учетом изложенных обстоятельств доводы Минюста России о нормативном правовом характере оспариваемого акта являются несостоятельными.
В соответствии с требованиями пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления Андропова Сергея Михайловича об оспаривании подпункта "б" пункта 2 указания Министра обороны Российской Федерации от 2 декабря 2000 г. N 173/2/1139 отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА
------------------------------------------------------------------