ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 28 марта 2018 г. N 9-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кожановой Елены Юрьевны и Кожанова Александра Геннадьевича о признании не действующими в части постановлений городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" (в редакции решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 28 мая 2014 г. N 82), от 15 ноября 2005 г. N 89 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде"
по апелляционной жалобе Кожановой Е.Ю., Кожанова А.Г. на решение Нижегородского областного суда от 20 ноября 2017 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Кожановой Е.Ю., представителя Кожанова А.Г. и Кожановой Е.Ю. по доверенности Шальновой И.А., возражения представителя администрации Нижнего Новгорода по доверенности Пименовой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Кожанова Елена Юрьевна и Кожанов Александр Геннадьевич обратились в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела о признании не действующим с даты официального опубликования (20 апреля 2010 г.) Генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22 (далее также - Генеральный план) в части схемы функционального зонирования, в которую попадают земельные участки с индивидуальными жилыми домами административных истцов, и обязать административных ответчиков внести изменения в Генеральный план в части схемы функционального зонирования в отношении указанных земельных участков с функциональной зоны О-2 (многофункциональной общественной застройки местного значения - городских районов и планировочных частей) на зону Ж-1 (индивидуальной жилой застройки).
Также административные истцы просили признать не действующими Карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде (далее также - Карта), утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 15 ноября 2005 г. N 89 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде" (далее также - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ г. Нижнего Новгорода) с даты официального опубликования (20 декабря 2005 г.) в части установления территориальных зон в границах земельных участков с индивидуальными жилыми домами административных истцов и обязать административных ответчиков внести изменения в Карту в части установления территориальных зон в границах с индивидуальными жилыми домами административных истцов с территориальной зоны О-2 на зону Ж-1.
Административные истцы полагают, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты без учета наличия жилых домов на земельных участках, относят земельные участки к двум территориальным зонам и повлекли нарушение их прав, поскольку принято решение о развитии территории, которым предусмотрен снос принадлежащих административным истцам на праве собственности жилых домов.
Решением Нижегородского областного суда от 20 ноября 2017 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе Кожанова Е.Ю., Кожанов А.Г. просят отменить судебный акт и указывают, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и не учел, что административный ответчик при установлении зон не принял во внимание существующий порядок землепользования и фактически исключил возможность использования спорных земельных участков по назначению. Податели жалобы полагают неверным вывод суда о том, что земельные участки располагаются одновременно в двух территориальных зонах.
Апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениям статей 24 и 32 ГрК РФ подготовка и утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальное образование город Нижний Новгород наделено статусом городского округа (пункт 1 статьи 1 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 г. N 91).
Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).
В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Как установлено судом, Кожанову А.Г. на основании договора купли-продажи от 27 августа 2010 г. принадлежит земельный участок с кадастровым номером <...> площадью 1518 кв. м, по адресу: г. <...>, относящийся к категории земель населенных пунктов с разрешенным видом использования - под индивидуальный жилой дом, с расположенным на нем жилым домом общей площадью 46,4 кв. м.
Кожановой Е.Ю. на основании договора купли-продажи от 6 июля 2010 г. принадлежит земельный участок с кадастровым номером <...>, площадью 1632 кв. м, по адресу: г. <...>, относящийся к категории земель населенных пунктов с разрешенным видом использования - под индивидуальное жилое строительство, с расположенными на нем двумя жилыми домами общей площадью 181,5 кв. м и 167,5 кв. м.
В соответствии с Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером <...> находится в функциональной зоне О-2, земельный участок с кадастровым номером <...> - в функциональных зонах О-2 и Т-3 (территория улиц и дорог).
Согласно подпунктам 10.1 и 12 пункта 1 статьи 1 ГрК РФ улицы отнесены к территории общего пользования, а автомобильные дороги - к линейным объектам. На карте функциональных зон городского округа отображается местоположение линейных объектов местного значения (статья 23 ГрК РФ).
В данном случае на схеме функционального зонирования Генерального плана отображена перспективная магистральная улица (автомобильная дорога), что не противоречит названным выше нормам федерального законодательства.
Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции установил, что территория, на которой расположены спорные земельные участки, по ул. <...> и <...> в соответствии с картой градостроительного зонирования территории Нижнего Новгорода (<...> район) Правил землепользования и застройки находится в границах зоны оптовой торговли, складирования и мелкого производства (Ц-6), что соответствует требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне. Доказательств несоответствия функционального назначения территориальной зоны Ц-6 функциональной зоне О-2 материалы дела не содержат.
Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.
Ввиду этого не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы о необходимости установить на спорной территории зону индивидуальной жилой застройки в связи с фактическим нахождением на ней жилых домов.
При этом Судебная коллегия отмечает, что в силу положений части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, а в силу пункта 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Вопреки доводам апелляционной жалобы судом правомерно сделан вывод о том, что отображение красных линий по земельному участку с кадастровым номером <...> произведено в соответствии с Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150, Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30, которые применяются в части, не противоречащей ГрК РФ, и действовали в период принятия оспариваемых актов, и действующему на момент принятия решения суда постановлению Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 г. N 564 "Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов".
Суд первой инстанции, установив данные обстоятельства, проанализировав в системном единстве положения приведенного федерального законодательства, вынес законное и обоснованное решение.
Судебная коллегия полагает, что доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о ***
решение Нижегородского областного суда от 20 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кожановой Е.Ю., Кожанова А.Г. без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------