ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 27 июля 2017 г. N 2-АПГ17-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Меркулова В.П., Никифорова С.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тараканова С.В., Балацкой С.А., Юдичевой Н.А., Собенина А.С., Шадрина Л.Ю., Шадриной Е.А., Кудряшова Ю.Г., Кудряшовой Н.А., Андреева В.Б., Вериной Л.С., Переведенцева В.Е., Быстрова Н.Г., Чистякова В.А., Веселовой М.М., Шестаковой Т.М., Зайцева М.В. о признании недействующим решения Вологодской городской Думы от 26 марта 2015 г. N 299 "О внесении изменения в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Вологды" в части отнесения жилой зоны, расположенной в границах улиц Добролюбова - Ольховая - Мудрого - Образцова города Вологды, к зоне Ж-4 - застройка жилыми домами смешанной этажности - на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Вологды (приложение N 1 к Правилам) по апелляционным жалобам Администрации города Вологды и Вологодской городской Думы на решение Вологодского областного суда от 13 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя Тараканова С.В. - Молотова Е.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Тараканов С.В., Балацкая С.А., Юдичева Н.А., Собенин А.С., Шадрин Л.Ю., Шадрина Е.А., Кудряшов Ю.Г., Кудряшова Н.А., Андреев В.Б., Верина Л.С., Переведенцев В.Е., Быстров Н.Г., Чистяков В.А., Веселова М.М., Шестакова Т.М., Зайцев М.В. обратились в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 26 марта 2015 года N 299 "О внесении изменения в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Вологды" в части отнесения жилой зоны, расположенной в границах улиц Добролюбова - Ольховая - Мудрого - Образцова города Вологды к зоне Ж-4 - застройка жилыми домами смешанной этажности на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Вологды.
Решением Вологодского областного суда от 13 марта 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.
Не согласившись с решением суда, Администрация города Вологды и Вологодская городская Дума обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное толкование норм материального права.
Относительно апелляционных жалоб административными истцами и прокуратурой Вологодской области представлены возражения.
В судебное заседание Балацкая С.А., Юдичева Н.А., Собенин А.С., Шадрин Л.Ю., Шадрина Е.А., Кудряшов Ю.Г., Кудряшова Н.А., Андреев В.Б., Верина Л.С., Переведенцев В.Е., Быстров Н.Г., Чистяков В.А., Веселова М.М., Шестакова Т.М., Зайцев М.В., представители Администрации города Вологды и Вологодской городской Думы, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав представителя участвующих в деле лиц и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 утверждены Правила землепользования и застройки города Вологды (далее - Правила). Карта градостроительного зонирования является приложением 1 данных Правил. Согласно Правилам и карте градостроительного зонирования зона Ж-1 выделяется для размещения жилых домов этажностью 1 - 3 этажа и объектов социально-бытового, культурного и иного назначения, необходимых для создания условий для развития зоны. Этими же Правилами жилая зона, расположенная в границах улиц Добролюбова - Ольховая - Мудрого - Образцова города Вологды, отнесена к зоне Ж-1 (зона застройки малоэтажными жилыми домами).
В последующем решением Вологодской городской Думы от 25 декабря 2014 г. утвержден генеральный план городского округа города Вологда (далее - Генеральный план).
Генеральным планом жилая зона, расположенная в границах улиц Добролюбова - Ольховая - Мудрого - Образцова города Вологды, также отнесена к зоне Ж-1.
26 марта 2015 г. решением Вологодской городской Думы N 299 "О внесении изменения в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Вологды" внесены изменения в Правила, приложение 1 (карта градостроительного зонирования) изложено в новой редакции, согласно которой жилая зона, расположенная в границах указанных улиц, отнесена к зоне Ж-4 (зона застройки жилыми домами смешанной этажности).
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции указал, что изменения в Правила землепользования и застройки города Вологды в оспариваемой части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что данный вывод является правильным, а доводы апелляционных жалоб подлежат отклонению в силу следующего.
В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).
Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса к документам территориального планирования муниципальных образований относится, в том числе генеральный план городского округа.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса).
Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Как установил суд первой инстанции, земельные участки, принадлежащие административным истцам, расположены в жилой зоне в границах улиц Добролюбова - Ольховая - Мудрого - Образцова города Вологды, которая согласно Генеральному плану находится в функциональной зоне Ж-1 (малоэтажной жилой застройки (до 3-х этажей)).
В Правилах землепользования и застройки города Вологды, действовавших до внесения изменений решением Вологодской городской Думы от 26 марта 2015 г. N 299, жилая зона в границах указанных улиц также относилась к территориальной зоне Ж-1.
Решением Вологодской городской Думы от 26 марта 2015 г. N 299 внесены изменения в графическую часть Правил землепользования и застройки (приложение 1), согласно которым территориальная зона в границах улиц Добролюбова - Ольховая - Мудрого - Образцова города Вологды изменена с зоны Ж-1 на зону Ж-4. При этом в деле отсутствуют доказательства внесения соответствующих изменений в Генеральный план.
Следовательно, при подготовке указанных изменений в Правила землепользования и застройки города Вологды органом местного самоуправления в нарушение требований части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса не осуществлена проверка проекта изменений на соответствие требованиям генерального плана поселения. Отнесение жилой зоны к зоне Ж-4 (зона застройки жилыми домами смешанной этажности) осуществлено без учета функциональной зоны, в которой расположены названные улицы, согласно Генеральному плану.
Содержащийся в апелляционных жалобах довод о том, что изменениями в Правила землепользования и застройки города Вологды в оспариваемой части не нарушаются права, свободы и законные интересы административных истцов, опровергается материалами дела.
Статьей 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
Поскольку административные истцы являются владельцами земельных участков в границах улиц Добролюбова - Ольховая - Мудрого - Образцова города Вологды и расположенных на данных участках жилых домов оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются их права, поэтому они вправе обращаться в суд с требованием о признании его недействующим.
При таких обстоятельствах, суд пришел к обоснованному выводу о противоречии оспариваемого нормативного акта нормам градостроительного законодательства.
С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
решение Вологодского областного суда от 13 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации города Вологды и Вологодской городской Думы - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------