ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 22 ноября 2018 г. N 89-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.
судей Борисовой Л.В., Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Тюменские инженерные сети" о признании недействующим распоряжения Департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области от 18 декабря 2017 г. N 612/01-21 "Об установлении тарифов" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Тюменские инженерные сети" на решение Тюменского областного суда от 16 июля 2018 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., пояснения руководителя общества с ограниченной ответственностью "Тюменские инженерные сети" Бодника Д.И., представителя общества Ченского Д.Г., директора Департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области Карташкова Е.А., представителя органа регулирования Смаковой Е.Ю., представителей акционерного общества "Урало-Сибирская Теплоэнергетическая компания" Вельман О.И., Фролова А.С., Шагимуратова А.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью "Тюменские инженерные сети" (далее - ООО "ТИС") обратилось в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим распоряжения Департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области от 18 декабря 2017 г. N 612/01-21 "Об установлении тарифов".
Решением Тюменского областного суда от 16 июля 2018 г. в удовлетворении заявления отказано.
Не согласившись с решением суда, ООО "ТИС обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм права, регулирующих данные правоотношения, и неполное выяснение судом первой инстанции всех обстоятельств дела.
Относительно апелляционной жалобы Департамент тарифной и ценовой политики Тюменской области, акционерное общество "Урало-Сибирская Теплоэнергетическая компания" и прокуратура Тюменской области представили возражения.
В судебное заседание представители прокуратуры Тюменской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражениях на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении).
Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации 22 октября 2012 г. N 1075, которым утверждены, в том числе Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен (тарифов)), а также приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 13 июня 2013 г. N 760-э "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения" (далее - Методические указания N 760-э).
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 5, частью 3 статьи 7, пунктом 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении, постановлением Правительства Тюменской области от 30 мая 2005 г. N 59-п Департамент тарифной и ценовой политики Тюменской области (далее - Департамент) осуществляет государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию в отношении теплоснабжающих организаций Тюменской области.
Распоряжением Департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области от 18 декабря 2017 г. N 612/01-21 "Об установлении тарифов" (далее - распоряжение от 18 декабря 2017 г. N 612/01-21) на период с 01 января 2018 г. по 31 декабря 2020 г. установлен тариф на услугу по передаче тепловой энергии, теплоносителя согласно приложениям N 1, 2, 3 к настоящему распоряжению. Также установлены долгосрочные параметры регулирования тарифов ООО "ТИС" на 2018 - 2020 годы согласно приложению N 4 к настоящему распоряжению.
В обоснование заявления административный истец указал на то, что указанное распоряжение противоречит нормативным правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере теплоснабжения имеющим большую юридическую силу. По мнению общества, установленные данным актом тарифы необоснованно занижены в результате исключения органом регулирования из состава необходимой валовой выручки расходов по статье операционные (подконтрольные) расходы, в том числе, по статьям "Оплата труда", "Отчисления на социальные нужды", "Оплата иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями", "Арендная плата"; по статье неподконтрольные расходы, в том числе по статьям "Амортизация имущества", "Налог на прибыль", "Расчетная предпринимательская прибыль"; при определении расходов по статьям затрат "Арендная плата" (аренда тепловой сети по договору от 26 октября 2017 г. N 1, заключенного с ОАО "Тюменская домостроительная компания") и "Налог на имущество" органом регулирования необоснованно применен понижающий коэффициент.
Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования. Расчет цен (тарифов) осуществляется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями.
Исходя из положений пунктов 32, 33 Основ ценообразования, при применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль (расходы, относимые на прибыль после налогообложения), величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 настоящего документа.
Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаемые в необходимую валовую выручку, состоят из следующих групп расходов: топливо; прочие покупаемые энергетические ресурсы, холодная вода, теплоноситель; оплата услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; сырье и материалы; ремонт основных средств; оплата труда и отчисления на социальные нужды; амортизация основных средств и нематериальных активов; прочие расходы в соответствии с пунктом 44 настоящих Основ.
В силу пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.
Согласно положениям пунктов 14, 15, 16, 20, 28, Правил регулирования цен (тарифов) установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов). В случае непредставления регулируемыми организациями предложения об установлении цен (тарифов) и (или) материалов, предусмотренных Правилами регулирования цен (тарифов), орган регулирования открывает дело об установлении цен (тарифов) в отношении указанных организаций на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных для установления действующих цен (тарифов), в том числе для этих организаций.
Как установлено судом и следует из материалов дела, ООО "ТИС", осуществляющее с 05 сентября 2017 г. деятельность по передаче пара и горячей воды (тепловой энергии), 09 ноября 2017 г. обратилось в регулирующий орган с заявлениями об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче тепловой энергии по тепловым сетям г. Тюмени на 2018 - 2020 годы методом индексации установленных тарифов, представив свои предложения и расчетные таблицы.
По результатам проведенной экспертизы на основании имеющихся у органа регулирования документов, 18 декабря 2017 г. составлено заключение, в котором ряд расходов, предлагаемых обществом для включения в расчет тарифов, исключены как экономически необоснованные. Необходимая валовая выручка на 2018 год определена органом регулирования в размере 21 636,31 тыс. руб., на 2019 год - 33 954,42 тыс. руб., на 2020 год - 45 339,69 тыс. руб.
Пунктом 42 Основ ценообразования предусмотрено, что расходы на оплату труда, включаемые в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями согласно отраслевым тарифным соглашениям, заключенным соответствующими организациями, и фактическим объемом фонда оплаты труда за последний расчетный период, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Согласно экспертному заключению, включаемые в необходимую валовую выручку расходы на оплату труда приняты Департаментом на 2018 год в размере 3 367,78 тыс. руб., на 2019 год - 3 467,46 тыс. руб., на 2020 год - 3 570,10 тыс. руб., против заявленных обществом 19 772,38 тыс. руб., 20 563,27 тыс. руб., 21 385,80 тыс. руб. соответственно.
При определении фонда оплаты труда производственного персонала нормативная численность рассчитана экспертом в соответствии с "Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 1. Нормативы численности рабочих котельных установок и тепловых сетей", утвержденными приказом Госстроя России от 22 марта 1999 г. N 65.
Численность персонала принята 3,33 ставки согласно характеристике выполняемой работы с учетом объемов проведения работ по обслуживанию и ремонту трубопроводов, оборудования и сооружений тепловых сетей.
Расчет затрат на оплату труда произведен органом регулирования с применением Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утвержденного Минрегионом России, Общероссийским отраслевым объединением работодателей "Союз коммунальных предприятий", Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 08 декабря 2016 г. (далее - Отраслевого тарифного соглашения в ЖКХ РФ на 2017 - 2019 годы).
Ставка рабочего первого разряда принята в соответствии с приложением N 1 к указанному Отраслевому тарифному соглашению в размере 9 907 руб. Тарифный коэффициент, соответствующий ступени по оплате труда, принят в соответствии с единой тарифной сеткой предприятия в размере 2,5, также учтены премиальные выплаты - 30% и районный коэффициент - 15%.
Ссылка административного истца на "Нормативы численности промышленно-производственного персонала тепловых сетей", утвержденного ОАО "РАО "ЕЭС России" обоснованно признан судом первой инстанции несостоятельной, поскольку данный акт регулирует деятельность в отдельно созданном хозяйствующем субъекте, и обязательным для применения иными лицами, осуществляющими схожий вид деятельности, не является.
Также согласно экспертному заключению, численность административно-управленческого персонала учтена экспертом в размере нормативной с применением метода интерполяции, предусмотренного "Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 2. Нормативы численности руководителей, специалистов и служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий", утвержденными приказом Госстроя России от 12 октября 1999 г. N 74.
Ставка рабочего перового разряда принята в размере 907 руб., согласно Отраслевому тарифному соглашению в ЖКХ РФ на 2017 - 2019 годы. Тарифный коэффициент, соответствующий ступени по оплате труда, принят в соответствии с единой тарифной сеткой предприятия в размере 5,2, также учтены премиальные выплаты - 30% и районный коэффициент - 15%.
Уменьшение расходов по названной статье по отношению к предложенной организацией составило 764,80 тыс. руб., исходя из корректировки численности административно-управленческого персонала (с 18 чел. до 1 чел.).
Согласно правилам технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденным приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 г. N 115, при эксплуатации систем теплоснабжения и теплопотребления мощностью 10 Гкал/час и более организуется круглосуточное диспетчерское управление, при мощности менее 10 Гкал/час диспетчерское управление устанавливается по решению ответственного за исправное состояние и безопасную эксплуатацию.
Учитывая, что на момент рассмотрения дела об установлении ООО "ТИС" тарифов на передачу тепловой энергии для потребителей г. Тюмени на 2018 - 2020 годы подключенная нагрузка составляла 4,28 Гкал/час, а также принимая во внимание отсутствие на данной тепловой сети тепловых узлов, отводов, требующих круглосуточного диспетчерского управления, орган регулирования сделал правильный вывод об отсутствии оснований для включения в расчет расходов по оплате труда затрат диспетчеров.
Принимая во внимание изложенное, произведенный органом регулирования расчет расходов по статье "Расходы на оплату труда" является обоснованным и не противоречит пункту 42 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения.
Поскольку статья расходов "Отчисления на социальные нужды" является расчетной, то расходы на отчисления на данные нужды органом регулирования принята с учетом расходов общества по статье "Оплата труда".
В соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на приобретаемые энергетические ресурсы, определяются как сумма произведений расчетных объемов приобретаемых энергетических ресурсов, включающих потери при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителя, на соответствующие плановые (расчетные) цены.
В расходы по статье "Расходы на тепловую энергию" и статье "Расходы на теплоноситель" органом регулирования включены расходы на покупку тепловой энергии в целях компенсации потерь тепловой энергии исходя из имеющихся договоров, с применением установленных Департаментом нормативов величины потерь и индексом роста.
По статье "Расходы на выполнение работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями" органом регулирования учтены в составе необходимой валовой выручки расходы на оплату транспортных услуг в размере 646,46 тыс. руб., против предложенных обществом 648,96 тыс. руб.
При расчете расходов по названной статье органом регулирования в соответствии с пунктами 28 и 29 Основ ценообразования проанализированы рыночные цены, сложившиеся в субъекте Российской Федерации.
В качестве экономически обоснованных расходов на транспортные услуги органом регулирования приняты цены в соответствии с представленным обществом договором от 24 октября 2017 г. N 16/17, заключенным с ООО "Тюменское АТП" и индексом роста на 2018 год (1,036).
В соответствии с пунктом 44 Основ ценообразования в состав прочих расходов регулируемой организации, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаются, расходы на выполнение работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями, определяемые исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг), определяемых в соответствии с методическими указаниями; расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам, заключенным со сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг, которые определяются исходя из плановых (расчетных) значений цен и экономически обоснованных объемов работ (услуг); другие расходы, связанные с производством и (или) реализацией продукции, в том числе налоговые платежи, определяемые в соответствии с методическими указаниями.
В составе затрат по статье "Расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг" обществом заявлены расходы на оплату услуг интернета, телефонной связи, канцелярские расходы, расходы на воду, оргтехнику, почтовую связь, приобретение правовой системы, услуги по созданию и поддержанию сайта, мобильную связь, получение подписи на сумму 977,36 тыс. руб. за 2018 год, 1 016,46 тыс. руб. за 2019 г., 1 057,11 тыс. руб. за 2020 год. В состав необходимой валовой выручки расходы по названной статье включены органом регулирования в размере 212,56 тыс. руб. за 2018 год, 218,86 тыс. руб. за 2019 год, 225,33 тыс. руб. за 2020 год.
Корректировка расходов по данной статье в сторону уменьшения произведена органом регулирования с учетом требований пунктов 28, 29 Основ ценообразования, исходя из анализа рыночных цен, сложившихся в субъекте Российской Федерации.
В качестве экономически обоснованных расходов органом регулирования приняты цены, представленным обществом, расчетные показатели, применен индекс роста на 2018 год - 1,036.
В соответствии с пунктом 31 Основ ценообразования также учтены фактические расходы на оплату услуг присоединения и пользования телефонной связью, канцелярские расходы, услуги по созданию и поддержке сайта, получение подписи, подтвержденные платежными поручения, актами выполненных работ (услуг) и товарными накладными, а также расходы на оплату почтовых услуг, предоставляемых ФГУП "Почта России", рассчитанные исходя из предельного максимального уровня тарифа на услуги по пересылке внутренней письменной корреспонденции, утвержденного приказом ФАС России от 20 апреля 2017 г. N 541/17 с учетом индекса роста на 2018 год (1,036).
В остальном расходы по данной статье скорректированы исходя из определенной Департаментом штатной численности по статье "Оплата труда".
Согласно экспертному заключению по статье "Расходы на ремонт основных средств", обществом заявлены расходы в размере 3 829,29 тыс. руб.
В соответствии с пунктом 24 Методических указаний N 760-э в необходимую валовую выручку регулируемой организации, учитываемую при расчете тарифа на услуги по производству и передаче тепловой энергии, включаются расходы на ремонт основных средств.
Проанализировав, представленные в материалы дела коммерческие предложения организаций, занимающихся техническим обслуживанием тепловых сетей, которые предусматривают только работы по регулярному обходу и осмотру тепловых сетей и не включает ремонтные работы, эксперты обоснованно исключили названные расходы в предложенном обществом размере в связи с отсутствием их экономического обоснования.
По статье "Налог на прибыль" органом регулирования не учтены в составе необходимой валовой выручки, заявленные обществом расходы в размере 639,72 тыс. руб., в связи с отсутствием в материалах тарифного дела предложения организации по расходам из прибыли (расходам, не учитываемым в целях налогообложения). Налог на прибыль рассчитан организацией исходя из предпринимательской прибыли.
В соответствии с пунктом 48(1) Основ ценообразования расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации определяется в размере 5 процентов объема включаемых в необходимую валовую выручку на очередной период регулирования расходов, за исключением расходов на топливо, на приобретение тепловой энергии (теплоносителя) и услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя).
С учетом названной статьи органом регулирования в составе необходимой валовой выручки расчетная предпринимательская прибыль учтена на 2018 год в размере 595,92 тыс. руб., за 2019 год - 1 165,12 тыс. руб., за 2020 год - 1 689,21 тыс. руб.
Согласно экспертному заключению по статье "Арендная плата" органом регулирования в состав необходимой валовой выручки включены расходы на аренду офисного помещения в размере 80,34 тыс. руб. за 2018 год, 82,72 тыс. руб. за 2019 год, 82,17 тыс. руб. за 2020 год, против заявленных обществом 820,51 тыс. руб., 853,33 тыс. руб. и 887,46 тыс. руб. соответственно.
Уменьшая размер расходов по названной статье, орган регулирования исходил из содержания представленного в материалы дела договора аренды нежилого помещения (офиса) от 01 октября 2017 г. N 1, счет-фактуры от 31 октября 2017 г. N 783, а также из скорректированной численности административно-управленческого персонала - 1 человек.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования общества о включении в тариф на услугу по передаче тепловой энергии расходов по арендной плате по договору от 26 октября 2017 г. N 1, заключенного с ОАО "Тюменская домостроительная компания", в размере 40 098,76 тыс. руб. на 2018 год, 39 366,87 тыс. руб. на 2019 год, 38 634,98 тыс. руб. на 2020 год, суд первой инстанции поддержал позицию органа регулирования о применении понижающего коэффициента при расчете расходов по статьям "Арендная плата, концессионная плата; лизинговые платежи" и "Налог на имущество", исходя из расчета амортизации линейным способом, с учетом срока полезного использования и стоимости имущества, а также доли расчетной тепловой нагрузки, подключенных к системе теплоснабжения потребителей тепловой энергии и максимальной пропускной способности тепловой сети. По мнению органа регулирования, использование тепловой сети с учетом того, что данная сеть предусматривает больший объем передачи энергии с перспективой развития окружающей инфраструктуры, не является основанием для возмещения расходов регулирующей организации, связанных с ее использованием.
Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.
Согласно пункту 45 Основ ценообразования арендная плата и лизинговый платеж включаются в прочие расходы в размере, не превышающем экономически обоснованный уровень. Экономически обоснованный уровень арендной платы или лизингового платежа определяется органам регулирования исходя из принципа возмещения арендодателю или лизингодателю амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, связанных с владением имуществом, переданным в аренду или лизинг, при этом экономически обоснованный уровень не может превышать размер, установленный в конкурсной документации или документации об аукционе, если арендная плата или лизинговый платеж являлись критерием конкурса или аукциона на заключение соответствующего договора.
Судом первой инстанции поддержаны расчеты органа регулирования без учета вышеуказанных норм.
В силу пункта 29 Методических указаний N 760-э амортизация основных средств и материальных активов определяется в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими правоотношения в сфере бухгалтерского учета.
Согласно разделу III Положения по бухгалтерскому учету "Учет основных средств" ПБУ 6/01, утвержденному приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2001 г. N 26н (в редакции от 16 мая 2016 г.) стоимость объектов основных средств погашается посредством начисления амортизации, которое производится, в том числе линейным способом, исходя из первоначальной стоимости объекта основных средств и нормы амортизации, начисленной исходя из срока полезного использования этого объекта.
Разделом IV Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13 октября 2003 г. N 91н (в ред. от 24 октября 2010 г.) предусмотрено, что в течение срока полезного использования объекта основных средств начисление амортизационных отчислений не приостанавливается, кроме случаев перевода его по решению руководителя организации на консервацию на срок более 3-х месяцев, а также в период восстановления объекта, продолжительность которого более 12 месяцев.
Таким образом, действующим законодательством не предусмотрены понижающие коэффициенты при начислении амортизации.
Кроме того, в материалах дела отсутствуют документы, обосновывающие правомерность применения указанного понижающего коэффициента (приказ, методика расчета).
Таким образом, примененный порядок расчета органом регулирования является необоснованным и приводит к занижению необходимой валовой выручки регулируемой организацией, противоречит принципу обеспечения недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Тюменского областного суда от 16 июля 2018 г. отменить. Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Тюменские инженерные сети" удовлетворить.
Распоряжение Департамента тарифной и ценовой политики Тюменской области от 18 декабря 2017 г. N 612/01-21 "Об установлении тарифов" признать недействующим с даты принятия данного распоряжения.
------------------------------------------------------------------