ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 20 апреля 2017 г. N 53-КГ17-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Борисова В.Н. и открытого акционерного общества "Э.ОН Россия" (в настоящее время публичного акционерного общества "Юнипро") об оспаривании предписания Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года по кассационной жалобе Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноярскому краю на решение Центрального районного суда г. Красноярска от 2 февраля 2016 года, дополнительное решение Центрального районного суда г. Красноярска от 7 апреля 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 23 мая 2016 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноярскому краю Губина А.А. и Ивашечкиной С.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителей публичного акционерного общества "Юнипро" Громак Н.В., Лаптева Д.В. и Копылова С.Н.,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Борисов В.Н. (директор филиала "Березовская ГРЭС") и открытое акционерное общество "Э.ОН Россия" (далее также - общество, ОАО "Э.ОН Россия") обратились в суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании предписания от 17 июля 2015 года Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноярскому краю (далее - ГУ МВД России по Красноярскому краю) об устранении нарушений, выявленных в ходе проверки объекта топливно-энергетического комплекса на предмет обеспечения его безопасности и антитеррористической защищенности. Свои требования заявители обосновали тем, что указанные в предписании нарушения не были допущены, поскольку на момент проведения проверки сроки выполнения мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта не наступили.
Определением Центрального районного суда г. Красноярска от 8 декабря 2015 года дела по указанным административным искам объединены в одно производство.
Решением Центрального районного суда г. Красноярска от 2 февраля 2016 года предписание ГУ МВД России по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года, выданное обществу, признано незаконным. С ГУ МВД России по Красноярскому краю в пользу общества взысканы 2 000 рублей судебных расходов. Борисову В.Н. отказано в удовлетворении требований о взыскании судебных расходов.
Дополнительным решением Центрального районного суда г. Красноярска от 7 апреля 2016 года Борисову В.Н. отказано в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании вышеуказанного предписания.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 23 мая 2016 года решение Центрального районного суда г. Красноярска от 2 февраля 2016 года оставлено без изменения.
Определением судьи Красноярского краевого суда от 29 августа 2016 года ГУ МВД России по Красноярскому краю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной ГУ МВД России по Красноярскому краю в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене решения Центрального районного суда г. Красноярска от 2 февраля 2016 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 23 мая 2016 года в части признания незаконным предписания ГУ МВД России по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года и о принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В кассационной жалобе указывают на то, что предметом настоящей проверки являлось соблюдение субъектом топливно-энергетического комплекса - филиалом "Березовская ГРЭС" в процессе осуществления деятельности требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, а также соответствие проводимых мероприятий по предотвращению причинения или возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью людей, безопасности государства, повреждения или уничтожения имущества требованиям по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности.
Сроки устранения выявленных нарушений, указанных в предписании, были установлены с учетом требований законодательства, их разумности и достаточности для выполнения мероприятий по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объекта, в связи с чем выводы суда об отсутствии у административного ответчика полномочий по установлению сроков приведения топливно-энергетических комплексов в соответствие с требованиями нормативных правовых актов неправомерны. Наличие у филиала общества ("Березовской ГРЭС") паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса и планов мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности филиала "Березовская ГРЭС" на период с 2014 по 2018 год и на период 2019 - 2023 годы не свидетельствует о возможности не исполнять обязательные требования Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2016 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2017 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения норм материального права допущены судебными инстанциями по данному делу в части удовлетворения административного искового заявления открытого акционерного общества "Э.ОН Россия" о признании незаконным предписания ГУ МВД России по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года.
Судебные акты в части отказа в удовлетворении административных исковых требований Борисова В.Н. никем не обжалуются.
Удовлетворяя заявление ОАО "Э.ОН Россия", суд пришел к выводу о том, что у административного ответчика отсутствовали основания для вынесения предписания об устранении нарушений требований по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. В обоснование своих выводов суд указал, что в филиале общества ("Березовская ГРЭС") разработаны и утверждены паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, план мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности на период с 2014 по 2018 год, перспективный план мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности на период 2019 - 2023 годы. Поскольку сроки исполнения указанных мероприятий, определенных в паспорте объекта и планах, не наступили, то в действиях общества отсутствовали нарушения требований по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. Суд полагал, что органам Министерства внутренних дел Российской Федерации не предоставлено право самостоятельно устанавливать сроки проведения указанных мероприятий, не определены сроки и в действующем законодательстве.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания ГУ МВД России по Красноярскому краю.
Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами судебных инстанций, поскольку они основаны на неверном толковании норм права, подлежащих применению при возникших правоотношениях.
Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, установлены Федеральным законом от 21 июля 2011 года N 256-ФЗ "О безопасности топливно-энергетического комплекса" (далее - Федеральный закон N 256-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 7 названного выше Федерального закона требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса.
В силу части 2 статьи 12 данного Федерального закона субъекты топливно-энергетического комплекса обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 458 дсп утверждены Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса (далее - Правила от 5 мая 2012 года).
В соответствии с пунктом 1 Правил от 5 мая 2012 года данные Правила устанавливают требования по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса Российской Федерации в зависимости от установленной категории опасности объектов.
Пунктом 14 ст. 2 Федерального закона N 256-ФЗ предусмотрено, что требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса - правила, которые обязательны для выполнения и соблюдение которых обеспечивает безопасность объектов топливно-энергетического комплекса и антитеррористическую защищенность объектов топливно-энергетического комплекса.
Согласно части 4 статьи 6 Федерального закона N 256-ФЗ государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется уполномоченными Президентом Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 28 октября 2014 года N 693 "Об осуществлении контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Указ Президента РФ N 693), действовавшим на момент возникновения спорного правоотношения, полномочия по осуществлению контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса были возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации и на его территориальные органы.
В силу пункта 26 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорного правоотношения) для выполнения возложенных обязанностей полиции предоставляются права выдавать руководителям и должностным лицам организаций, объекты которых охраняются полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а в соответствии с законодательством Российской Федерации - руководителям и должностным лицам иных организаций предписания о соблюдении установленных требований инженерно-технической укрепленности объектов и об обеспечении безопасности граждан.
Требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные, в том числе, пунктом 26 части 1 статьи 13 названного закона, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания) (часть 4 статьи 13 данного закона в редакции, действовавшей на день вынесения предписания).
Судом установлено, что филиал "Березовская ГРЭС" ОАО "Э.ОН Россия" относится к объектам топливно-энергетического комплекса высокой категории опасности.
На основании статьи 8 Федерального закона N 256-ФЗ разработан паспорт безопасности филиала "Березовская ГРЭС" ОАО "Э.ОН Россия". Утвержден и согласован план мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности на период с 2014 по 2018 год и перспективный план мероприятий на 2019 - 2023 годы.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации N 693 и на основании приказа ГУ МВД России по Красноярскому краю от 15 июня 2015 года N 304 с 5 мая по 20 мая 2015 года комиссией ГУ МВД России по Красноярскому краю проведена плановая документарная и выездная проверка в отношении филиала "Березовская ГРЭС" ОАО "Э.ОН Россия".
По результатам проверки составлен акт от 17 июля 2015 года N 15/2015, в котором указано, что в ходе проверки выявлены нарушения требований, установленных законодательством Российской Федерации, а именно Правил от 5 мая 2012 года.
На основании данного акта проверки директору филиала "Березовская ГРЭС" ОАО "Э.ОН Россия" 17 июля 2015 года выдано предписание, в котором содержится перечень конкретных нарушений указанных выше правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса и сроки устранения нарушений.
Принимая обжалуемое предписание, ГУ МВД России по Красноярскому краю осуществляло возложенные на него в силу действующего федерального закона контрольные функции.
В соответствии с частью 4 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" установлено, что требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные пунктами 4, 12, 17, 21, 22, 23, 24, 27 части 1 настоящей статьи, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
При проведении проверки филиала "Березовская ГРЭС" комиссией ГУ МВД России были выявлены нарушения законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК.
По результатам проверки в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ субъекту ТЭК выдано предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений в области обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объекта с указанием сроков их устранения.
Оспариваемым предписанием ГУ МВД России по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года установлены различные сроки устранения по каждому из выявленных нарушений, вплоть до 17 июля 2016 года.
Нормы Федерального закона N 256-ФЗ и Правил от 5 мая 2012 года не устанавливают сроки выполнения мероприятий по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности.
В то же время, проверяя законность оспариваемого предписания ГУ МВД России по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года исходя из положений вышеуказанного законодательства, суд вправе был исследовать по каждому пункту предписания их разумность и достаточность, выполнимость в установленный срок с учетом плана мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности филиала "Березовская ГРЭС" на период с 2014 по 2018 год и на период 2019 - 2023 годы, а также наличия соответствующего финансирования, неотложности и чрезвычайной необходимости проведения указанных мероприятий и других заслуживающих внимания обстоятельств, в связи с чем обжалуемые судебные акты в части удовлетворения административного искового заявления ОАО "Э.ОН Россия" о признании незаконным предписания ГУ МВД России по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года по всем его пунктам нельзя признать законными и обоснованными.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене в указанной части, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.
При новом рассмотрении суду надлежит учесть вышеизложенное и с учетом установленных фактических обстоятельств по делу и требований закона, подлежащего применению при рассмотрении данного дела, принять законное и обоснованное решение.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Центрального районного суда г. Красноярска от 2 февраля 2016 года, дополнительное решение Центрального районного суда г. Красноярска от 7 апреля 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 23 мая 2016 года отменить в части удовлетворения административного искового заявления открытого акционерного общества "Э.ОН Россия" о признании незаконным предписания ГУ МВД России по Красноярскому краю от 17 июля 2015 года и дело в этой части направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.
В остальной части решение Центрального районного суда г. Красноярска от 2 февраля 2016 года, дополнительное решение Центрального районного суда г. Красноярска от 7 апреля 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 23 мая 2016 года оставить без изменения.
------------------------------------------------------------------