ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 19 июля 2023 г. N 308-ЭС23-8767
Судья Верховного Суда Российской Федерации Чучунова Н.С., изучив кассационные жалобы Администрации муниципального образования город Новороссийск, индивидуального предпринимателя Селянина Вадима Александровича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2022, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2022 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.02.2023 по делу N А32-36522/2021
Индивидуальный предприниматель Селянин Вадим Александрович (далее - предприниматель, застройщик) обратился в арбитражный суд к управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск (далее - управление архитектуры, уполномоченный орган) с заявлением о признании недействительным приказа от 13.05.2021 N 62-в об отмене разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016.
Заявление основано на положениях статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и мотивировано следующим. Разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 управлением архитектуры выдано застройщику в соответствии с проектной документацией, утвержденной в установленном порядке. В приказе от 13.05.2021 N 62-в уполномоченный орган не привел законных оснований для отмены разрешения на строительство, ранее выданного предпринимателю в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Умаров Ахмад Раджабович, Носов Виктор Иванович, Мошенин Владислав Владимирович, администрация муниципального образования город Новороссийск (далее администрация), прокуратура города Новороссийска.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.06.2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2022 и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.02.2023, требования удовлетворены: признан незаконным и отменен приказ управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в; с управления архитектуры в пользу предпринимателя взыскана государственная пошлина в размере 300 рублей.
В кассационных жалобах, поданных в Верховный Суд Российской Федерации, заявители просят отменить состоявшиеся по делу судебные акты, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.
В обоснование доводов жалоб Администрация муниципального образования города Новороссийск указывает, что в соответствии со статьей 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса).
В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Схемой функционального зонирования генерального плана городского округа МО город Новороссийск (утвержден решением городской Думы муниципального образовании г. Новороссийск от 22.11.2011 N 158 с изменениями от 21.03.2018 N 281), земельный участок с кадастровым номером 23:47:0111014:1188 отнесен к зоне плотной высокоплотной, средне- и многоэтажной жилой застройки.
В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа МО Новороссийск (утверждены Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск N 439 от 23.12.2014) спорный земельный участок отнесен к зоне Ж-4 (зона застройки многоэтажными жилыми домами).
Постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск N 8306 от 26.120.2015 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111014:1188, расположенного в городе Новороссийске, Анапское шоссе, предоставленного под специализированные магазины продовольственных и непродовольственных товаров.
На дату выдачи градостроительного плана земельного участка пунктам 2.2.2, 2.2.3 установлены предельные размеры параметры разрешенного строительства:
- предельное количество этажей - 3 этажа; - максимальный процент застройки в границах земельного участка - 60%.
06.07.2017 Мошенин В.В. и Селянин В.А. повторно обратились в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования города Новороссийск с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для я земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111014:1188, расположенного в городе Новороссийске, Анапское шоссе, устранив замечания по результатам публичных слушаний от 23.03.2017.
Постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск с 26.07.2017 N 6354 "О проведении публичных слушаний по вопросу предоставления Мошенину В.В. и Селянину В.А. разрешения на отклонение о предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111014:1188, расположенного в городе Новороссийске, ул. Анапское шоссе" опубликовано в газе "Официальный Новороссийск" N 40(513) от 09.08.2017.
Постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск от 28.08.2017 N 6949 Мошенину В.В. и Селянину В.А. предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111014:1188, расположенного в городе Новороссийске, Анапское шоссе, в части расположения объекта капитального строительства:
- по фронту ул. Анапское шоссе - без отступа, по фронт ул. Индустриальная 0,2 м, от точки 1 до точки 2 (согласно чертежу градостроительного плана), от точки 2 до точки 4 (согласно чертежу градостроительного плана) - 2 м, от точки 4 до точки 5 (согласно чертежу градостроительного плана) - 0,5 м;
- увеличение процента застройки в границах земельного участка с 60% до 70%;
- увеличено максимальное количество этажей здания - 4 наземных и 1 подземный этаж.
Основанием для выдачи разрешения на строительство N 23-308000112082017 от 22.09.2017 сроком действия до 17.09.2020 послужило постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 28.08.2017 N 6949 о предоставлении Мошенину В.В. и Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111014:1188, расположенного в городе Новороссийске, Анапское шоссе, в части расположения объекта капитального строительства.
26.06.2020 решением Октябрьского районного суда города Новороссийска удовлетворены требования прокурора города Новороссийска о признании незаконным постановления главы Администрации муниципального образования города Новороссийск от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении Мошенину В.В., Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111014:1188, расположенного в городе Новороссийске, Анапское шоссе".
Определением апелляционной инстанции от 27.10.2020 и определением кассационной инстанции от 18.05.2021 решение Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 оставлено без изменения.
Управлением архитектуры и градостроительства издан приказ N 62-в от 13.05.2021 об отмене разрешения на строительство N 23-308000-122-2016 на основании решения Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020.
Объект капитального строительства возведен с нарушением градостроительных норм, не в соответствии с проектной документацией, с отступлением от выданного разрешения на строительство.
Фактически в здании имеются 4 наземных и 1 подземный этаж, увеличение процентов застройки в границах земельного участка с 60% до 70%.
Приморским районным судом города Новороссийска рассматривается исковое заявление Прокурора города Новороссийска о признании возведенного на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0111014:1188, расположенного в городе Новороссийске, Анапское шоссе, строения самовольной постройкой; возложить на Селянина В.А., Умарова А.Р., Носова В.И. обязанность по сносу возведенного на указанном земельном участке строения за свой счет. По делу назначена строительно-техническая экспертиза, производство по делу приостановлено.
Оспариваемый в рамках настоящего дела приказ от 13.05.2021 N 62-в "Об отмене разрешения на строительство N 23-308000-2016 от 26.04.2016" соответствует закону и является следствием несоответствия проектной документации градостроительным и строительным нормам, учитывая также при этом, что выданное разрешение об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства признано незаконным вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020.
В обоснование и доводов жалобы индивидуальный предприниматель Селянин В.А. указал, что рассматривая кассационную жалобу по делу об оспаривании Приказа от 13.05.2021 N 62-в об отмене разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016, суд кассационной инстанции сделал вывод о незаконности разрешения на строительство от 22.09.2017 N 230308000-11208-2017. При этом законность разрешения на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 не являлось предметом по настоящему делу, сторонами не приводились доказательства в подтверждение или опровержения доводов о законности или незаконности данного разрешения. Заявитель с выводами суда кассационной инстанции о незаконности разрешения на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-112082017 не согласен.
Согласно пункту 1 части 7 статьи 291.6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам изучения кассационной жалобы судья Верховного Суда Российской Федерации выносит определение об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, если изложенные в кассационной жалобе доводы не подтверждают существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке, а также если указанные доводы не находят подтверждения в материалах дела.
При изучении доводов кассационных жалоб, принятых по делу судебных актов и материалов истребованного дела оснований, по которым жалобы могут быть переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, не установлено.
Как следует из обжалуемых актов, предприниматель является долевым собственником земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного по адресу: г. Новороссийск, ул. Анапское шоссе, на котором осуществляется строительство магазина продовольственных и непродовольственных товаров. Сособственниками данного участка являются также Умаров А.Р. и Носов В.И. (выписка из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках объекта недвижимости от 12.08.2021 N КУВИ 002/2021-1045500457).
Управлением архитектуры 26.04.2016 предпринимателю выдано разрешение на строительство N 23-308000-1122-2016 магазина продовольственных и непродовольственных товаров. Площадь застройки объекта - 916,4 кв. м, срок действия разрешения - до 27.10.2017.
Администрацией принято постановление от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении гр. Мошенину В.В., гр. Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного в г. Новороссийске, ул. Анапское шоссе".
Предпринимателю и Мошенину В.В. выдано новое разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 с указанием "взамен разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016". Объект капитального строительства - магазин продовольственных и непродовольственных товаров, корректировка N 1, площадь застройки - 999 кв. м. Срок действия нового разрешения - до 17.09.2020.
Решением Октябрьского районного суда города Новороссийск от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020, вступившим в законную силу, удовлетворено заявление прокуратуры города Новороссийска, признано незаконным и отменено постановление администрации от 28.08.2017 N 6949 "О предоставлении гр. Мошенину В.В., гр. Селянину В.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, расположенного в г. Новороссийске, ул. Анапское шоссе".
Управление архитектуры приказом от 13.05.2021 N 62-в отменило разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016.
Предприниматель, ссылаясь на незаконность приказа управления архитектуры от 13.05.2021 N 62, нарушающего его права (интересы), оспорил данный приказ в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.
Руководствуясь статьей 48 Федерального Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", статьями 3, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее Градостроительный кодекс), суды удовлетворили заявленные требования. При этом суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что приказ управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в об отмене разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016, не содержит обоснования, дающего уполномоченному органу право на отмену (прекращение действия) ранее выданного застройщику разрешения на строительство. Данный приказ не содержит ссылок на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, которой предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения о прекращении действия разрешения на строительство.
Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения судебные акты, указал следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).
Таким образом, отсутствие оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, не лишает орган местного самоуправления права в порядке самоконтроля отменить решение о выдаче застройщику разрешения на строительство в случае выявления его противоречия закону в соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ.
В этой связи вывод судов первой и апелляционной инстанций о незаконности приказа управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в об отмене ранее выданного предпринимателю разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 ввиду отсутствия (не указания уполномоченным органом) оснований, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, является ошибочным.
Предприниматель оспаривает приказ управления архитектуры от 13.05.2021 N 62-в, которым отменено разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016. Данное разрешение выдано застройщику на строительство магазина продовольственных и непродовольственных товаров с площадью застройки объекта - 916,4 кв. м и сроком действия до 27.10.2017. В связи с принятием администрацией постановления от 28.08.2017 N 6949, которым застройщику дано разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для земельного участка с кадастровым номером 23:47:011014:1188, предпринимателю выдано новое разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 с указанием "взамен разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016". В соответствии с данным разрешением объект капитального строительства видоизменен (корректировка N 1), площадь застройки составляет 999 кв. м, а срок действия нового разрешения - до 17.09.2020. Указанные обстоятельства подтверждены также вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020. Таким образом, разрешение на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016 утратило силу в связи с выдачей застройщику взамен нового разрешения на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 (нормы Градостроительного кодекса не предусматривают возможность одновременного действия двух разрешений на строительство в отношении одно и того же объекта капитального строительства). Разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017 выдано предпринимателю в связи с принятием администрацией постановления от 28.08.2017 N 6949, которым согласовано отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта. Таким образом, с учетом обстоятельств, установленных вступившим в законную силу решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020, незаконным является именно разрешение на строительство от 22.09.2017 N 23-308000-11208-2017. Однако приказ от 13.05.2021 N 62-в принят в отношении иного (первоначального) разрешения на строительство от 26.04.2016 N 23-308000-1122-2016, которое выдавалось застройщику в соответствии с ранее утвержденной проектной документацией. Данное разрешение выдавалось предпринимателю до корректировки, обусловленной принятием администрацией постановления от 28.08.2017 N 6949, признанного незаконным решением Октябрьского районного суда города Новороссийска от 26.06.2020 по делу N 2а-213/2020.
Доводы заявителей жалоб не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 291.1, 291.6 и 291.8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
Отказать в передаче кассационных жалоб Администрации муниципального образования город Новороссийск, индивидуального предпринимателя Селянина Вадима Александровича для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Российской Федерации
Н.С.ЧУЧУНОВА
------------------------------------------------------------------