ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 19 января 2016 г. N 71-КГ15-15
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Кликушина А.А.,
судей Вавилычевой Т.Ю. и Назаренко Т.Н.
с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Неманского городского прокурора в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования "Неманский муниципальный район" об установлении факта наличия возникшего конфликта интересов или возможности его возникновения между главой администрации муниципального образования "Неманский муниципальный район" Восковщуком Сергеем Федоровичем и главой муниципального образования "Неманский муниципальный район" Зайцевой Н.И. о признании решения районного Совета депутатов Неманского муниципального района от 5 августа 2014 г. N 359 "Об избрании главы Неманского муниципального района" незаконным
по кассационной жалобе Зайцевой Н.И. на решение Неманского городского суда Калининградской области от 23 марта 2015 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 17 июня 2015 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаренко Т.Н., выслушав объяснения представителя Зайцевой Н.И. и представителя районного Совета депутатов Неманского муниципального района Урсакий В.В., а также представителя Зайцевой Н.И. и главы администрации муниципального образования "Неманский муниципальный район" Восковщука С.Ф., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Власовой Т.А., полагавшей кассационную жалобу подлежащей удовлетворению,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
Неманский городской прокурор Калининградской области, указывая что действует в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования "Неманский муниципальный район" Калининградской области, обратился в суд с заявлением, ссылаясь на то, что Неманской городской прокуратурой проведена проверка законности принятого районным Советом депутатов Неманского муниципального района решения от 5 августа 2014 г. N 359 "Об избрании главы Неманского муниципального района", в ходе которой выявлены нарушения законодательства о противодействии коррупции. Данным решением главой муниципального образования "Неманский муниципальный район" (далее - глава муниципального образования) из состава депутатов районного Совета избрана Зайцева Н.И., которая на день избрания и по настоящее время состоит в должности <...> муниципального автономного общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы N <...> (далее - МАОУ СОШ N <...>). Указанное учебное заведение создано администрацией Неманского муниципального района, которая является учредителем и собственником имущества школы. Главой администрации Неманского муниципального района (далее - глава администрации) является Восковщук С.Ф.
В соответствии с трудовым договором от 20 августа 2013 г. N 22 глава администрации Восковщук С.Ф. является работодателем <...> МАОУ СОШ N Зайцевой Н.И. Согласно условиям данного договора <...> школы отчитывается перед главой администрации в установленные им сроки о результатах деятельности школы. Глава администрации проводит аттестацию <...> МАОУ СОШ N <...>, принимает решения о поощрениях и привлечении к ответственности <...> школы, устанавливает должностной оклад <...> школы, размер ежемесячных премий и других поощрений.
Вместе с тем, исполняя обязанности и полномочия главы муниципального образования, Зайцева Н.И. в силу должностных обязанностей является представителем работодателя по отношению к главе администрации Восковщуку С.Ф., а в соответствии со ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обладает полномочиями заключать и расторгать трудовой контракт с главой местной администрации, вносить в него дополнения и изменения.
Прокурор считает, что Зайцева Н.И. не может исполнять полномочия главы муниципального образования, поскольку она и Восковщук С.Ф. являются взаимозависимыми лицами, что может негативно повлиять на надлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей, привести к конфликту интересов. Просит установить факт наличия конфликта интересов и возможности его возникновения между главой администрации Восковщуком С.Ф. и главой муниципального образования Зайцевой Н.И., признать решение районного Совета депутатов Неманского муниципального района от 5 августа 2014 г. N 359 "Об избрании главы Неманского муниципального района" незаконным.
Заинтересованными лицами прокурор указал главу администрации муниципального образования "Неманский муниципальный район" Восковщука С.Ф. и главу муниципального образования Зайцеву Н.И.
В судебном заседании помощник прокурора Боженко Т.Н. требования поддержал.
Представитель Восковщука С.Ф. - Белоусова Ю.А. и представитель Зайцевой Н.И. - Урсакий А.В. требования прокурора не признали.
Решением Неманского районного суда Калининградской области от 23 марта 2015 г. заявление Неманского городского прокурора удовлетворено частично. Суд установил факт наличия возникшего конфликта интересов и возможности его возникновения между главой администрации муниципального образования "Неманский муниципальный район" Восковщуком С.Ф. и главой муниципального образования "Неманский муниципальный район" Зайцевой Н.И. В остальной части заявление оставлено без удовлетворения.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда от 17 июня 2015 г. решение суда оставлено без изменения.
Зайцевой Н.И. подана кассационная жалоба, в которой поставлен вопрос о ее передаче с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации для отмены судебных постановлений в части удовлетворения требований Неманского городского прокурора.
По результатам изучения доводов кассационной жалобы Зайцевой Н.И. судьей Верховного Суда Российской Федерации Назаренко Т.Н. 12 ноября 2015 г. было истребовано дело в Верховный Суд Российской Федерации, и определением от 17 декабря 2015 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, Судебная коллегия находит, что имеются основания, предусмотренные ст. 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения Неманского городского суда Калининградской области от 23 марта 2015 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 17 июня 2015 г. в части удовлетворения заявления Неманского городского прокурора об установлении факта наличия возникшего конфликта интересов или возможности его возникновения между главой администрации муниципального образования "Неманский муниципальный район" Восковщуком С.Ф. и главой муниципального образования "Неманский муниципальный район" Зайцевой Н.И. и оставления данного требования без рассмотрения.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Такие нарушения норм процессуального права были допущены судами нижестоящих инстанций.
Как следует из материалов дела и установлено судом, 25 декабря 2013 г. между главой Неманского муниципального района и Восковщуком С.Ф. заключен контракт, согласно которому последний назначается на должность главы администрации на срок полномочий районного Совета депутатов Неманского муниципального района (второго созыва) (т. 1, л.д. 115 - 120).
20 августа 2013 г. между главой администрации Неманского муниципального района Восковщуком С.Ф. и Зайцевой Н.И. заключен трудовой договор N 22, согласно которому Зайцева Н.И. исполняет обязанности <...> МАОУ СОШ N <...>, обладает правом оперативного управления имуществом, ведения коллективных переговоров и заключения договоров (т. 1, л.д. 23 - 24).
Решением районного Совета депутатов Неманского муниципального района от 5 августа 2014 г. N 359 Зайцева Н.И. избрана главой Неманского муниципального района (т. 1, л.д. 34).
Удовлетворяя заявление прокурора, суд первой инстанции (с чем согласился суд апелляционной инстанции) пришел к выводу о том, что Зайцева Н.И., являясь одновременно главой Неманского муниципального района и <...> МАОУ СОШ N <...>, и глава администрации Неманского района Восковщук С.Ф. находятся в зависимых друг от друга отношениях, являются заинтересованными лицами, что может негативно повлиять на надлежащее исполнение ими своих должностных (служебных) обязанностей.
В обоснование своей позиции суд указал, что Зайцева Н.И. как глава муниципального образования является представителем работодателя Восковщука С.Ф., в соответствии со ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) наделена полномочиями заключать, расторгать трудовой контракт с главой местной администрации, а также вносить в него дополнения и изменения. Вместе с тем Зайцева Н.И. занимает должность <...> МАОУ СОШ N <...>. Данное учреждение создано администрацией Неманского муниципального района, которая является учредителем и собственником имущества школы. Главой администрации является Восковщук С.Ф. Таким образом, Зайцева Н.И., как руководитель школы, находится в подчинении у главы администрации, то есть Восковщука С.Ф.
Глава муниципального образования обладает полномочиями применять меры дисциплинарного характера к главе администрации муниципального образования. Несмотря на это, после вступления в законную силу решения Неманского городского суда от 5 августа 2014 г., которым был установлен факт наличия возникшего конфликта интересов и возможности его возникновения между муниципальным служащим Восковщуком С.Ф. и одним из учредителей ООО "Жилкомсервис" Восковщуком Ю.Ф., Зайцева Н.И. не применила меры дисциплинарного воздействия к главе администрации Восковщуку С.Ф. за нарушение последним требований Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции). Суд указал, что данные обстоятельства свидетельствуют о наличии заинтересованности Зайцевой Н.И., об отсутствии у нее возможности объективно исполнять свои обязанности как главы муниципального образования, так и <...> школы.
Судебная коллегия находит, что с данными судебными постановлениями нельзя согласиться по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 10 Закона о противодействии коррупции под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
В соответствии с положениями ст. 11 указанного Закона государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, уведомлять об этом в письменной форме своего непосредственного начальника. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Данные меры могут состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ч. 6.1 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Закон) глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования.
Согласно ч. 4.1 ст. 36 Закона глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 262, ст. ст. 264, 265 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций, только при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, или невозможности восстановления утраченных документов.
В заявлении об установлении факта, имеющего юридическое значение, должно быть указано, для какой цели заявителю необходимо установить данный факт, а также должны быть приведены доказательства, подтверждающие невозможность получения заявителем надлежащих документов или невозможность восстановления утраченных документов (ст. 267 названного Кодекса).
В силу ч. 3 ст. 263 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.
По смыслу приведенных выше положений закона, суды могут принимать заявления об установлении фактов и рассматривать их в порядке особого производства, если установление факта не связывается с последующим разрешением спора о праве, подведомственного суду.
Обращаясь в суд с заявлением об установлении факта наличия возникшего конфликта интересов и возможности его возникновения между главой администрации Восковщуком С.Ф. и главой муниципального образования Зайцевой Н.И., являющейся также <...> МАОУ СОШ N <...>, Неманский городской прокурор указал на то, что личная заинтересованность Зайцевой Н.И. может повлиять на объективное исполнение ею своих обязанностей как главы муниципального образования, так и <...> школы, поскольку ранее решением Неманского городского суда Калининградской области от 5 августа 2014 г. установлен факт наличия возникшего конфликта интересов и возможности его возникновения между муниципальным служащим Восковщуком С.Ф. и одним из учредителей ООО "Жилкомфортсервис" Восковщуком Ю.Ф. В связи с этим в силу требований Закона о противодействии коррупции Восковщук С.Ф. подлежит дисциплинарному взысканию. Глава муниципального образования Зайцева Н.И. наделена правом применения дисциплинарных взысканий к главе администрации Восковщуку С.Ф., однако, находясь в зависимых от него отношениях, не воспользовалась данным правом.
Таким образом, заявление прокурора связано с последующим разрешением спора о праве в связи с ненадлежащим, по его мнению, исполнением должностных обязанностей Зайцевой Н.И., влекущим возможность ее увольнения с занимаемой должности <...> школы, а также с оценкой законности ее избрания на должность главы муниципального образования "Неманский муниципальный район". Поскольку данные требования подлежат рассмотрению, в том числе, в порядке искового производства, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что решение суда первой инстанции и определение суда апелляционной инстанции в данной части нельзя признать законными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможна защита нарушенных прав и законных интересов граждан, что, согласно статье 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, является основанием для частичной отмены обжалуемых судебных постановлений. Заявление Неманского городского прокурора в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования "Неманский муниципальный район" об установлении факта, имеющего юридическое значение, подлежит оставлению без рассмотрения.
Руководствуясь статьями 263, 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Неманского городского суда Калининградской области от 23 марта 2015 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 17 июня 2015 г. в части удовлетворения заявления Неманского городского прокурора в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования "Неманский муниципальный район" об установлении факта наличия возникшего конфликта интересов или возможности его возникновения между главой администрации муниципального образования "Неманский муниципальный район" Восковщуком С.Ф. и главой муниципального образования "Неманский муниципальный район" Зайцевой Н.И. отменить, заявление в этой части оставить без рассмотрения.
В остальной части решение Неманского городского суда Калининградской области от 23 марта 2015 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 17 июня 2015 г. оставить без изменения.
------------------------------------------------------------------