ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 11 октября 2018 г. N 44-АПГ18-17
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.,
при секретаре Холодцовой Ю.О.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭКОЛ" о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Пермского края от 17 декабря 2014 г. N 281-о "О максимальных предельных тарифах в сфере утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов Пермского муниципального унитарного предприятия "Полигон" (город Пермь)" (в редакции постановления Региональной службы по тарифам Пермского края от 21 октября 2015 г. N 128-о) по апелляционным жалобам Региональной службы по тарифам Пермского края и Пермского муниципального унитарного предприятия "Полигон" на решение Пермского краевого суда от 3 мая 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "ЭКОЛ" Боярских М.В., представителя Пермского муниципального унитарного предприятия "Полигон" (город Пермь)" Хомутовой А.Е., представителя Региональной службы по тарифам Пермского края Букреевой Ю.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
общество с ограниченной ответственностью "ЭКОЛ" (далее - ООО "ЭКОЛ") обратилось в Пермский краевой суд с заявлением о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Пермского края от 17 декабря 2014 г. N 281-о "О максимальных предельных тарифах в сфере утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов Пермского муниципального унитарного предприятия "Полигон" (город Пермь)" (в редакции постановления Региональной службы по тарифам Пермского края от 21 октября 2015 г. N 128-о).
В обоснование заявленного требования ООО "ЭКОЛ" указало, что является организацией, оказывающей управляющим компаниям ТСЖ, иным организациям услуги по планово-регулярному вывозу твердых бытовых коммунальных отходов и передаче их на захоронение Пермскому муниципальному унитарному предприятию "Полигон" (далее - ПМУП "Полигон") по договору от 1 декабря 2015 г. N 78 (с учетом дополнительного соглашения от 23 августа 2016 г.), согласно которому стоимость услуг на размещение твердых бытовых отходов определена в соответствии с оспариваемым постановлением от 17 декабря 2014 г. N 281-О.
По мнению ООО "ЭКОЛ", указанное постановление принято органом регулирования с нарушением требований законодательства, регулирующего отношения в сфере деятельности коммунального комплекса.
Решением Пермского краевого суда от 3 мая 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.
Не согласившись с решением суда, Региональная служба по тарифам Пермского края и ПМУП "Полигон" обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить, как вынесенный с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Относительно апелляционных жалоб ООО "ЭКОЛ" и прокуратурой Пермского края представлены возражения.
В судебное заседание представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю и прокуратуры Пермского края, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Государственное регулирование в сфере коммунального комплекса, в том числе порядок расчета и утверждения тарифов на утилизацию, обезвреживание и захоронение твердых бытовых отходов на момент принятия оспариваемого постановления регулировались: Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организации коммунального комплекса" (далее - Федеральный закон 210-ФЗ); Основами ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса", а также Методическими указаниями по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденными приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. N 47 (далее - Методические указания N 47).
В соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 4 Федерального закона N 210-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнесено установление тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок для соответствующего субъекта Российской Федерации, в случае его установления, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.
Согласно пункту 1.1 Положения о Региональной службе по тарифам Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 5 августа 2013 г. N 1057-п к полномочиям Службы по тарифам, в том числе отнесены: установление тарифов на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов (тарифы на услуги по утилизации); предельных индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса в среднем по муниципальным образованиям в рамках предельных индексов, установленных федеральным органом власти в области регулирования тарифов, в случае их установления; определение метода регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса; установление системы критериев, используемых для определения доступности для потребителей услуг организаций коммунального комплекса; утверждение производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами (пункты 3.8.16 - 3.8.19 Положения).
Постановлением Службы по тарифам от 17 декабря 2014 г. N 281-о "О максимальных предельных тарифах в сфере утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов Пермского муниципального унитарного предприятия "Полигон" (город Пермь)" (далее - постановление от 17 декабря 2014 г. N 281-о), согласована производственная программа ПМУП "Полигон", в сфере утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов на 2015 - 2018 годы, установлены и введены в действие с 17 января 2015 г. по 31 декабря 2018 г. соответствующие производственной программе тарифы.
Приложением к указанному постановлению тарифы установлены в следующих размерах: с 17 января 2015 г. по 30 июня 2015 г. - 61,87 руб./м3; с 1 июля 2015 г. по 30 июня 2016 г. - 62,20 руб./м3; с 1 июля 2016 г. по 30 июня 2017 г. - 64,07 руб./м3; с 1 июля 2017 г. по 31 декабря 2018 г. - 66,10 руб./м3.
Постановлением органа регулирования от 21 октября 2015 г. N 128-о в приложение к постановлению от 17 декабря 2014 г. N 281-о внесены изменения, согласно которым тарифы установлены в следующих размерах: с 22 ноября 2015 г. по 30 июня 2016 г. - 444,31 руб. /тонна; с 1 июля 2016 г. по 30 июня 2017 г. - 447,62 руб. /тонна; с 1 июля 2017 г. по 31 декабря 2018 г. - 472,16 руб. /тонна.
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона 210-ФЗ на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта методами регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, являлись: 1) установление фиксированных тарифов на услуги организации коммунального комплекса на очередной период исходя из сложившейся себестоимости услуг этой организации в истекший период действия тарифов с учетом стоимости заложенных в производственную программу мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающих улучшение качества оказываемых ею услуг и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции объекта, используемого для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов и эксплуатируемого этой организацией; 2) установление предельных тарифов на услуги организации коммунального комплекса, определяемых на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций коммунального комплекса; 3) индексация установленных тарифов на услуги организации коммунального комплекса в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях объективных изменений условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость оказываемых ею услуг.
В соответствии с пунктом 19 Основ ценообразования решение о применении метода регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса принимается органом регулирования. Принятие решения о выборе метода регулирования тарифов и расчет размера регулируемых тарифов на услуги организаций коммунального комплекса с применением избранного метода установления тарифов осуществляются в соответствии с методическими указаниями.
Пунктом 12 Методических указаний N 47 определено, что для установления тарифов регулируемая организация вместе с заявлением об установлении тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса представляет предложение о выбранном методе регулирования с обоснованием целесообразности его применения, а также расчет тарифов в соответствии с предложенным методом. Решение о выборе метода регулирования принимает орган регулирования. В случае несогласия с предложенным регулируемой организацией методом регулирования орган регулирования может потребовать от регулируемой организации пересчет тарифов в соответствии с выбранным методом. Срок для пересчета тарифов не может составлять менее 30 дней.
Согласно пункту 13 названных Методических указаний метод установления предельных тарифов применяется при соблюдении следующих условий: наличие у органа регулирования данных мониторинга производственных программ по аналогичным организациям за 2 года (при установлении тарифов данным методом впервые - 2009 и 2010 годы), предшествующих году, в котором осуществляется установление тарифов на очередной период регулирования; для регулируемой организации, если регулируемый вид деятельности является для нее основным, может быть выбрано не менее 4 аналогичных организаций (отдельно по каждому из этапов производственного процесса). Если регулируемый вид деятельности является для организации неосновным, необходимо наличие не менее 2 аналогичных организаций, одна из которых всегда является крупнейшей организацией коммунального комплекса в соответствующей сфере деятельности на территории муниципального образования, в границах которой регулируемая организация осуществляет поставку товаров (услуг) (далее - территория деятельности); финансовые потребности по реализации производственной программы регулируемой организации, согласованной с органом регулирования, если регулируемый вид деятельности является для нее основным, отличаются от максимальных и минимальных финансовых потребностей, определенных по аналогичным организациям (с учетом приведения к сопоставимым объемам оказания товаров и услуг) не более чем на 15% в большую и меньшую сторону соответственно.
Согласно пунктам 30, 31, 32, 33, 36 Основ ценообразования метод установления предельных тарифов предусматривает установление предельных тарифов на услуги организаций коммунального комплекса на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций.
Предельные тарифы и тарифы на услуги организаций коммунального комплекса устанавливаются на период регулирования продолжительностью не менее 3 лет и не более 5 лет отдельно на каждый год в течение периода регулирования.
Максимальный предельный тариф и минимальный предельный тариф рассчитываются соответственно как отношение максимальных и (или) минимальных финансовых потребностей для реализации аналогичными организациями производственной программы к расчетному объему реализации аналогичными организациями соответствующего вида услуг.
Максимальные и (или) минимальные финансовые потребности для реализации аналогичными организациями производственной программы рассчитываются путем определения максимальных и (или) минимальных допустимых расходов по отдельным элементам и статьям затрат, рассчитанных на основе анализа фактических расходов аналогичных организаций по соответствующим элементам и статьям расходов за 2 предшествующих года. Расходы по отдельным элементам и статьям затрат организаций коммунального комплекса, учитываемые при установлении тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, устанавливаются в соответствии с пунктами 22 - 28 настоящего документа в пределах максимальных и (или) минимальных допустимых расходов.
Отбор аналогичных организаций коммунального комплекса осуществляется в соответствии с методическими указаниями на основании показателей, характеризующих состояние и технологические особенности систем коммунальной инфраструктуры, природно-климатические условия и социально-экономическое развитие территории, на которой организация коммунального комплекса осуществляет регулируемую деятельность.
В соответствии с пунктом 14 Методических указаний N 47 метод установления фиксированных тарифов применяется органами регулирования до выбора метода установления предельных тарифов.
Разрешая спор, судом установлено, что ПМУП "Полигон" до принятия оспариваемого постановления регулируемую деятельность не осуществляло и тариф на утилизацию, обезвреживание и захоронение твердых бытовых отходов установлен впервые.
Согласно представленным ПМУП "Полигон" документам, на момент утверждения тарифов регулируемый вид деятельности для данного предприятия не являлся основным, и силу подпункта 2 пункта 13 и пункта 64 Методических указаний N 47 регулирующий орган при установлении для регулируемой организации предельных тарифов должен был проанализировать деятельность не менее двух аналогичных организаций, одна из которых всегда является крупнейшей, организацией коммунального комплекса в соответствующей сфере деятельности на территории муниципального образования, в рамках которой регулируемая организация осуществляет поставку товаров (услуг), что Службой по тарифам сделано не было.
Представленный в материалы дела расчет максимальных тарифов ПМУП "Полигон" произведен органом регулирования на основе анализа обоснованности расходов по утилизации твердых бытовых отходов регулируемой организации с учетом сравнительного анализа по отношению к предыдущему периоду регулирования. Анализ осуществлен на основании данных в отношении единственной организации - ООО "ИнвестПром", что противоречит вышеуказанным пунктам Методических указаний N 47.
Довод органа регулирования о возможном сочетании различных методов установления тарифов обоснованно отклонен судом первой инстанции, поскольку согласно пункту 14 Методических указаний N 47 такое сочетание возможно только в случае регулирования методом установления фиксированных тарифов, который может сочетаться с регулированием методом индексации.
Пунктом 23 Основ ценообразования предусмотрено, что определение состава расходов, включаемых в расчет финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса производственной программы, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета и налоговых отношений, и методическими указаниями.
Состав расходов, связанных с производством и реализацией услуг, включаемых в расчет финансовых потребностей для реализации производственной программы, определен пунктом 24 Основ ценообразования.
Согласно пункту 26 Основ ценообразования для определения расходов, составляющих материальные затраты, используются следующие данные: регулируемые государством тарифы (цены) и их прогнозные значения; цены, установленные на основании договоров, заключенных по результатам проведения торгов или по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; опубликованные в установленном порядке прогнозные рыночные цены, установленные на расчетный период; индекс потребительских цен, определяемый Министерством экономического развития Российской Федерации, и другие индексы, утверждаемые уполномоченными органами и публикуемые в установленном порядке; опубликованные в установленном порядке данные и данные, полученные по результатам экспертиз, проводимых органами регулирования.
Проверяя обоснованность установленных тарифов, суд первой инстанции признал обоснованным включение в состав расходов ПМУП "Полигон" затрат по договору аренды транспортных средств с предоставлением услуг по управлению и технической эксплуатации от 1 апреля 2014 г. N 6П, поскольку материалами тарифного дела экономическая обоснованность указанных расходов подтверждена.
Затраты ПМУП "Полигон" на банковские услуги в размере 48 тыс. руб. суд также посчитал экономически обоснованными, так как данные расходы включены в прочие расходы и, исходя из предмета заключенных с банковскими организациями договоров, указанные расходы не связаны с оплатой услуг банка по приему платежей.
Вместе с тем, суд первой инстанции исследовав, представленные ПМУП "Полигон" в материалы тарифного дела документы, обосновывающие затраты на приобретение автомобильных весов, производство работ по подготовке основания и пандусов, пусконаладочные работы в размере 2 177,5 тыс. руб. (коммерческое предложение ООО "Автомобильная компания "Кама-Центр", копию договора от 6 ноября 2014 г. N 1 на поставку автомобильных весов ВАТ 100-24-3-4, заключенного с ООО "Автомобильная компания "Кама-Центр", копию договора от 6 ноября 2014 г. N 2 на производство работ по подготовке основания и заездных пандусов автомобильных весов ВАТ 100-24-3-4, заключенного с этой же организацией и копию договора N 3 на производство монтажных работ, по наладке и сдаче в эксплуатацию автомобильных весов ВАТ 100-24-3-4) установил, что указанные договоры на дату установления тарифа (17 декабря 2014 г.) фактически не были заключены, поскольку извещение о запросе котировок на поставку оборудования и выполнение монтажных, пусконаладочных работ и по настройке оборудования размещено на сайте www.zakupki.gov.ru лишь 18 августа 2015 г., и сделал обоснованный вывод об отсутствии оснований для включения органом регулирования указанной суммы расходов в тариф.
Доказательства, подтверждающие наличие на ноябрь 2014 года иных предложений по указанным затратам в материалы дела не представлены.
Затраты ПМУП "Полигон" на дезинфекцию транспорта, учтенные Службой по тарифам в сумме 1 561,6 тыс. руб., и на доставку технической воды по договору от 22 октября 2014 г. на сумму 177,9 тыс. руб. признаны судом экономически не обоснованными в связи с несоблюдением регулируемой организацией требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
Кроме того, удовлетворяя требование ООО "ЭКОЛ", суд первой инстанции согласился с доводами общества относительно необоснованности применения органом регулирования при переводе кубических метров в тонны коэффициента 0,14.
Расчет данного коэффициента отсутствует как в материалах тарифного, так и административного дела.
Признавая необоснованным включение органом регулирования в тариф ПМУП "Полигон" платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере 1 369,5 тыс. руб., суд первой инстанции исходил из следующего.
В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за следующие его виды: выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).
Вместе с тем, согласно части 10 статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов за 2016 и 2017 годы не исчисляется и не взимается. Таким образом, в силу прямого указания закона ПМУП "Полигон" не обязано вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно признал утвержденные постановлением от 17 декабря 2014 г. N 281-о тарифы экономически не обоснованными.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Пермского краевого суда от 3 мая 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Региональной службы по тарифам Пермского края и Пермского муниципального унитарного предприятия "Полигон" - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------