ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 28 декабря 2022 г. N 305-ЭС22-14342
Резолютивная часть определения объявлена 21.12.2022
Полный текст определения изготовлен 28.12.2022
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,
судей Завьяловой Т.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Хлебозавод N 22" на решение Арбитражного суда города Москвы от 16.12.2021, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2022 по делу N А40-101706/2021 по заявлению закрытого акционерного общества "Хлебозавод N 22" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве о признании недействительным и отмене отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны.
В судебном заседании приняли участие представители закрытого акционерного общества "Хлебозавод N 22" Кочкина Е.Ю., Мазаев С.В., представители Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве Егорова А.А., Ишков А.В., Трофимова М.В., Алексанова Т.В., представители акционерного общества "Кунцевский комбинат железобетонных изделий N 9" Коженова С.Л., Поддубная В.В.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
закрытое акционерное общество "Хлебозавод N 22" (далее - ЗАО "Хлебозавод N 22", общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве (далее - Управление Роспотребнадзора, административный орган) о признании недействительным и отмене отказа в выдаче решения об установлении санитарно-защитной зоны для ЗАО "Хлебозавод N 22", расположенного по адресу: г. Москва, ул. Академика Павлова, д. 4, о котором общество уведомлено письмом от 29.03.2021 N 06-10/77-00206. В заявлении общество указало дополнительно требования о возложении на административный орган обязанности в течение десяти дней со дня вступления решения суда в законную силу установить санитарно-защитную зону для ЗАО "Хлебозавод N 22" согласно заявлению от 09.03.2021 N 01-08564-2, определении размера судебной неустойки на случай неисполнения решения суда со взысканием ее в пользу общества, а также заявило о взыскании расходов по оплате государственной пошлины в размере 3000 руб.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 16.12.2021, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.
ЗАО "Хлебозавод N 22" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, в которой ссылается на существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход дела, просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28.11.2022 кассационная жалоба ЗАО "Хлебозавод N 22" с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзывах на кассационную жалобу Управление Роспотребнадзора и акционерное общество "Кунцевский комбинат железобетонных изделий N 9", вступившее в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, возразили против доводов кассационной жалобы.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятых судебных актов, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению, а обжалуемые судебные акты - отмене по следующим основаниям.
Как следует из судебных актов и материалов дела, 09.03.2021 общество обратилось в Управление Роспотребнадзора с заявлением об установлении санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22" по адресу: г. Москва, ул. Академика Павлова, д. 4. К заявлению общество приложило проект санитарно-защитной зоны, разработанный обществом с ограниченной ответственностью "ЭКО ЦЕНТР", а также заключение общества "Санитарно-гигиеническая компания" (далее - ООО "СанГиК") от 24.02.2021 N 1264-Э по результатам экспертизы данного проекта.
Проектом санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22" предложено установить границы зоны на следующих расстояниях: в северном направлении - переменного радиуса 100 м от границы контура объекта; в северо-восточном, восточном направлениях - по границе контура объекта; в юго-восточном, южном, юго-западном, западном, северо-западном направлениях - на расстоянии 100 м от границы контура объекта.
Территория промышленной площадки ЗАО "Хлебозавод N 22" с юго-востока граничит с территорией акционерного общества "Кунцевский комбинат железобетонных изделий N 9" (далее - АО "Кунцевский комбинат ЖБИ N 9"), владеющим земельным участком на правах аренды, с юга - с территорией предприятия открытого акционерного общества "Совтрансавто-Москва".
При установлении санитарно-защитной зоны общества в обозначенных границах она частично налагается на принадлежащие указанным лицам земельные участки с кадастровыми номерами 77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21, что влечет ограничения в использовании участков, в том числе в границах санитарно-защитной зоны не допускается размещение жилых зданий, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений, объектов организации отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения.
Экспертным заключением ООО "СанГиК" от 24.02.2021 N 1264-Э проект санитарно-защитной зоны признан соответствующим требованиям санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.
Управление Роспотребнадзора, рассмотрев заявление ЗАО "Хлебозавод N 22" и приложенные к нему материалы, отказало в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны в границах, определенных в проекте.
Отказ мотивирован тем, что согласно Правилам землепользования и застройки города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП (далее - Правила землепользования и застройки города Москвы), земельные участки с кадастровыми номерами 77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21 расположены в границах территориальной зоны с индексом 2.0 (жилая застройка), на них предусмотрено размещение жилых зданий, в том числе в рамках реализации Программы реновации жилищного фонда города Москвы. Режим использования земельных участков (77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21), расположенных в границах предлагаемой к установлению санитарно-защитной зоны, по мнению административного органа, противоречит подпункту "а" пункта 5 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 (далее - Правила N 222). В связи с этим административный орган сделал вывод, что предлагаемая к установлению граница санитарно-защитной зоны в южном и юго-восточном направлениях не может быть установлена на расстоянии 100 м от границы контура ЗАО "Хлебозавод N 22".
Суд первой инстанции, признавая решение административного органа соответствующим действующему законодательству, исходил из того, что Федеральным законом от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ) внесены изменения в часть 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), согласно которым в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий Правительство Российской Федерации утверждает отдельное положение, отвечающее определенным требованиям.
Правила N 222, по мнению суда, не содержат положений в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, а также положений, определяемых подпунктами 2 и 4 пункта 1 статьи 106 ЗК РФ. В данных правилах, как указал суд, отсутствует положение об исчерпывающем перечне объектов, вокруг которых должны устанавливаться санитарно-защитные зоны, требования к их предельным размерам, а предусмотренные ими основания отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны не являются исчерпывающими.
Ссылаясь на часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), суд первой инстанции пришел к выводу, что санитарно-защитные зоны не существуют сами по себе, а являются частью градостроительного регулирования, не могут устанавливаться индивидуальным проектом вразрез с утвержденным генеральным планом города, с правилами землепользования и застройки и другими документами территориального планирования.
В связи с этим суд счел, что несоответствие проекта санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22" документам территориального планирования является достаточным основанием для отказа Управления Роспотребнадзора в принятии решения об установлении такой зоны.
Кроме этого, суд принял во внимание, что земельный участок с кадастровым номером 77:07:0004003:21, принадлежащий АО "Кунцевский комбинат ЖБИ N 9" на основании договора аренды от 18.10.2017 N М-07-051389, заключенного с Департаментом городского имущества города Москвы, в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Москвы входит в зону комплексного развития территории; комбинат на основании договора от 07.06.2021 осуществляет на данном участке проект комплексного развития территории на основании статьи 10 ГрК РФ, включающий комплексную жилую застройку.
Учитывая данное обстоятельство и сославшись на подпункт "а" пункта 5 Правил N 222, суд указал, что установление санитарно-защитной зоны в предлагаемых ЗАО "Хлебозавод N 22" границах, с наложением такой зоны на земельный участок с кадастровым номером 77:07:0004003:21, приведет к невозможности использования земельного участка в соответствии с осуществляемым правовым режимом.
Суды апелляционной и кассационной инстанций поддержали выводы суда первой инстанции.
Между тем с такими судебными решениями нельзя согласиться по следующим основаниям.
В соответствии с абзацем вторым статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", направленного, как следует из его преамбулы, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.
Во исполнение требований данного федерального закона Правительством Российской Федерации утверждены Правила N 222, которые определяют порядок установления, изменения и прекращения существования санитарно-защитных зон, а также особые условия использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (пункт 1).
Согласно абзацу второму пункта 1 Правил N 222 санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.
Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ, устанавливая санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, предписывает предусматривать создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания (часть 1 статьи 12).
Пункт 4 статьи 1 ГрК РФ, пункт 18 статьи 105 ЗК РФ относят санитарно-защитные зоны к числу зон с особыми условиями использования территорий. Целями установления зон с особыми условиями использования территорий являются, кроме прочего, защита жизни и здоровья граждан; охрана окружающей среды (подпункты 1, 4 пункта 1 статьи 104 ЗК РФ).
Из названных положений следует, что негативное воздействие на окружающую среду, которое является объективным следствием хозяйственной деятельности человека, должно учитываться при осуществлении планировки в целях минимизации его влияния на жизнь и здоровье граждан, создания для них благоприятных условий проживания.
Отказывая в удовлетворении заявления общества, суды, по сути, исходили из приоритета градостроительного и земельного законодательства над законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что не следует из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и входит в противоречие с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Более того, земельное законодательство основывается на приоритете охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).
Согласно статье 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в числе прочего, на следующих принципах: обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. Этим же кодексом предусмотрены последствия установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий (статья 107).
На день подачи ЗАО "Хлебозавод N 22" заявления об установлении санитарно-защитной зоны действующая редакция части 13 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ предусматривала, что с 01.01.2022 определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 01.10.2021 обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне.
На основании пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим постановлением, в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления.
Этим же пунктом постановления определено, что приведение вида разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства в соответствие с режимом использования земельных участков, предусмотренным решением об установлении санитарно-защитной зоны, допускается в этом случае в течение 2 лет с момента ее установления.
В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В своем отказе в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны Управление Роспотребнадзора пришло к выводу, что режим использования земельных участков (77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21), расположенных в границах предлагаемой к установлению санитарно-защитной зоны, противоречит подпункту "а" пункта 5 Правил N 222.
Признавая законным такой отказ, суд первой инстанции сослался на подпункт "в" пункта 27 Правил N 222, который в содержании направленного заявителю уведомления (письме административного органа от 29.03.2021 N 06-10/77-00206) непосредственно не указан в качестве основания для отказа в принятии решения. При этом суд истолковал отказ в принятии решения таким образом, что возникновение предусмотренных подпунктом "а" пункта 5 Правил N 222 ограничений в пользовании земельным участком, принадлежащим АО "Кунцевский комбинат ЖБИ N 9", в пределах планируемой санитарно-защитной зоны является препятствием к ее установлению.
Вместе с тем суд первой инстанции, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, должен был выяснить у административного органа, в чем состоит указанное им противоречие и проверить законность и обоснованность отказа применительно к содержанию проекта санитарно-защитной зоны и перечню оснований, предусмотренных пунктом 27 Правил N 222.
Так, обозначенным пунктом установлены основания для отказа в принятии решения об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны:
а) отсутствие документов, указанных в пункте 14 Правил, или отсутствие сведений, предусмотренных пунктом 16 Правил;
б) несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны размеров и границ санитарно-защитной зоны, обоснований таких размеров и границ требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
в) несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны ограничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, ограничениям использования земельных участков, установленным пунктом 5 Правил, или несоответствие обоснований возможности использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, для целей, предусмотренных подпунктом "б" пункта 5 Правил, требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
г) наличие в экспертном заключении сведений о несоответствии проекта санитарно-защитной зоны санитарно-эпидемиологическим требованиям.
Вывод суда о том, что предусмотренные Правилами N 222 основания для отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны не являются исчерпывающими, противоречит содержанию пункта 27 данных правил, в котором предусмотрено только четыре самостоятельных основания для названного отказа (подпункты "а" - "г").
То обстоятельство, что в Правилах землепользования и застройки города Москвы, на которые в отказе сослался административный орган и впоследствии указал суд, земельные участки с кадастровыми номерами 77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21 расположены в границах территориальной зоны с индексом 2.0 (жилая застройка), на которой предусмотрено размещение жилой застройки, в том числе строительство жилых домов в рамках реализации Программы реновация жилищного фонда города Москвы, не означает, что административный орган вопреки установленному Правительством Российской Федерации порядку мог отказать в принятии соответствующего решения по основаниям, не предусмотренным Правилами N 222.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 Правил N 222, на который указал административный орган, в границах санитарно-защитной зоны не допускается использования земельных участков в целях размещения жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения садоводства.
На основании пункта 14 Правил N 222 к заявлению об установлении или изменении санитарно-защитной зоны прилагаются проект санитарно-защитной зоны (подпункт "а"), экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны (подпункт "б").
Согласно подпункту "г" пункта 16 названных правил проект санитарно-защитной зоны содержит перечень ограничений использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в соответствии с пунктом 5 таких правил.
В силу требований части 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.
В нарушение данной нормы суд первой инстанции не произвел оценку содержания проекта санитарно-защитной зоны, не определил, какой перечень ограничений использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, предложен в проекте и соответствуют ли указанные в нем ограничения ограничениям, предусмотренным пунктом 5 Правил N 222.
Суды апелляционной и кассационной инстанций приведенные нарушения, включая неправильное толкование норм материального права, оставили без должной правовой оценки.
Кроме того, при рассмотрении дела суды сослались на изменения, внесенные Федеральным законом от 03.08.2018 N 342-ФЗ относительно правового режима зон с особыми условиями использования территорий.
Как отмечено выше, суды сочли, что Правила N 222 не являются положением о зоне с особыми условиями использования территорий применительно к пункту 1 статьи 106 ЗК РФ, поэтому перечень оснований для отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны может быть истолкован расширительно.
Вместе с тем Правила N 222 являются действующим правовым актом, в предусмотренном законом порядке не обжалованы, обеспечивают выполнение требований пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ, поэтому подлежат применению к обстоятельствам настоящего дела в соответствии с их правильным толкованием.
Ошибочно ссылаясь на часть 6 статьи 23 ГрК РФ, нормы которой не регулируют порядок установления санитарно-защитных зон, суды пришли к выводу, что проекты таких зон должны учитывать положения документов территориального планирования. Но такой вывод судов сделан без учета взаимосвязанных норм действующего законодательства.
Так, Федеральным законом от 03.08.2018 N 342-ФЗ, на который указано в судебных актах, внесены дополнения в статью 33 ГрК РФ в виде пункта 5 части 2, согласно которому одним из оснований для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории.
Кроме того, суды не учли, что предмет требований по настоящему делу не связан с необходимостью правовой оценки содержания каких-либо документов территориального планирования, а включает в себя оценку законности и обоснованности отказа Управления Роспотребнадзора применительно к требованиям Правил N 222, а также возможности удовлетворения иных дополнительных требований заявителя.
В целях выполнения задач арбитражного судопроизводства по статье 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды должны были дать полную правовую оценку содержанию оспариваемого отказа административного органа.
В частности, в направленном заявителю уведомлении имеется ссылка на часть экспертного заключения ООО "СанГиК" от 24.02.2021 N 1264-Э и материалов общества о предлагаемых к установлению границах санитарно-защитной зоны и содержится упоминание о недостоверных сведениях, выявленных при рассмотрении экспертного заключения, информация о которых была направлена в орган инспекции, проводивший санитарно-эпидемиологическую экспертизу проекта санитарно-защитной зоны для ЗАО "Хлебозавод N 22", а именно в ООО "СанГиК".
В связи с этим следовало выяснить, о каких именно недостоверных сведениях указано в отказе и могут ли они повлиять на оценку судом законности и обоснованности его содержания.
Мотивы и выводы по данным обстоятельствам судами не приведены.
Применительно к доводам возражений административного органа и третьего лица следует отметить, что Правила N 222 предусматривают и возможность изменения санитарно-защитной зоны по инициативе различных лиц и органов.
Так, согласно пункту 11 Правил N 222 в целях изменения санитарно-защитной зоны в части уменьшения ее размеров и (или) прекращения действия отдельных ограничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, прекращения существования санитарно-защитной зоны при отсутствии соответствующего заявления правообладателя объекта физические лица, юридические лица, органы государственной власти или органы местного самоуправления, не являющиеся правообладателями объектов, вправе провести исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта) и при наличии оснований для изменения или прекращения существования санитарно-защитной зоны представить в уполномоченный орган соответствующее заявление.
Допущенные судами нарушения в толковании и применении норм материального и процессуального права являются существенными, привели к неправильному разрешению дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав ООО "Хлебозавод N 22", ввиду этого обжалуемые судебные акты на основании части 1 статьи 291.11, пункта 2 части 1 статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует также учесть, что, оспаривая отказ в выдаче решения об установлении санитарно-защитной зоны, общество дополнительно заявило требование о возложении на административный орган обязанности в течение десяти дней со дня вступления решения суда в законную силу установить санитарно-защитную зону для ЗАО "Хлебозавод N 22" согласно заявлению от 09.03.2021 N 01-08564-2.
В проекте санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод N 22" производственное предприятие общества определено в качестве объекта IV класса опасности согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (в редакции от 25.04.2014, действующей по 12.03.2022), которые предусматривали санитарно-защитную зону 100 м для хлебозаводов и хлебопекарных производств производительностью более 2,5 т/сутки.
В санитарную классификацию постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.02.2022 N 7 внесены изменения, вступившие в силу с 13.03.2022, согласно которых хлебозаводы отнесены к промышленным объектам и производствам по обработке пищевых продуктов и вкусовых веществ V класса опасности (таблица 7.1, пункт 8.5.18), ориентировочные размеры санитарно-защитных зон для них устанавливаются 50 м.
Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ). Суд вправе отказать в удовлетворении требований о возложении на орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, обязанности принять решение, совершить действия, если установлены обстоятельства, исключающие возможность удовлетворения таких требований.
Применительно к установленным при новом рассмотрении дела обстоятельствам, имеющим юридическое значение для дела, суду следует учесть данные разъяснения.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
решение Арбитражного суда города Москвы от 16.12.2021, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2022 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2022 по делу N А40-101706/2021 отменить.
Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Ю.Г.ИВАНЕНКО
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Д.В.ТЮТИН
------------------------------------------------------------------