КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 9 марта 2017 г. N 462-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ГРАЖДАН АВЕЗОВА МУРЗАДИНА АЛИБЕКОВИЧА,
АДЖИГАЙТАРОВА НАЖМУДИНА БИЯРСЛАНОВИЧА
И ДРУГИХ НА НАРУШЕНИЕ ИХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ
УКАЗОМ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РСФСР
"О ВОССТАНОВЛЕНИИ ЧЕЧЕНО-ИНГУШСКОЙ АССР
И УПРАЗДНЕНИИ ГРОЗНЕНСКОЙ ОБЛАСТИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан М.А. Авезова, Н.Б. Аджигайтарова и других,
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане М.А. Авезов, Н.Б. Аджигайтаров и другие оспаривают конституционность Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 января 1957 года "О восстановлении Чечено-Ингушской АССР и упразднении Грозненской области", а именно его абзаца седьмого, предписывавшего упразднить Грозненскую область, передав Караногайский, Кизлярский, Крайновский, Тарумовский районы и город Кизляр в состав Дагестанской АССР, а Ачикулакский и Каясулинский районы - в состав Ставропольского края.
По мнению заявителей, в результате распределения административно-территориальных единиц, на территории которых компактно проживали ногайцы и которые составляют ареал их традиционного обитания - Ногайскую степь, они оказались разделены между четырьмя субъектами Российской Федерации - Чеченской Республикой, Республикой Дагестан, Ставропольским краем и Карачаево-Черкесской Республикой, что ограничивает право ногайского народа, проживающего в настоящее время на территориях нескольких сопредельных субъектов Российской Федерации, на самоопределение, как оно гарантировано Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права. Заявители утверждают также, что Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "О восстановлении Чечено-Ингушской АССР и упразднении Грозненской области" был принят с нарушением Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года.
2. Многонациональный народ Российской Федерации принял Конституцию Российской Федерации, согласно ее преамбуле, сохраняя исторически сложившееся государственное единство и исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В силу ее статьи 5 (часть 3) равноправие и самоопределение народов, наряду с государственной целостностью, является одним из принципов, на которых основано федеративное устройство Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, называя в статье 65 перечень субъектов Российской Федерации, состав которых и границы между которыми могут быть изменены лишь в особом, определенном конституционным законодательством порядке, отражает установленное - в том числе с учетом реализации народами России права на самоопределение - национально-территориальное устройство России и при этом исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 12-П).
Сложившееся национально-территориальное устройство Российской Федерации, отраженное в конституционном законодательстве, не допускающем как одностороннего изменения границ территорий ее субъектов (статья 67, часть 3 Конституции Российской Федерации), так и изменения состава ее субъектов в формах, не предусмотренных федеральным конституционным законом (статья 65, часть 2 Конституции Российской Федерации), само по себе не исключает возможности и необходимости учета национально-культурных особенностей и потребностей народа, компактно проживающего на территории как одного, так и нескольких субъектов в составе Российской Федерации.
2.1. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "О восстановлении Чечено-Ингушской АССР и упразднении Грозненской области", изданный, согласно его преамбуле, в целях создания необходимых условий для национального развития чеченского и ингушского народов (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 января 1957 года "О восстановлении Чечено-Ингушской АССР в составе РСФСР"), предусматривал восстановление упраздненной на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 7 марта 1944 года Чечено-Ингушской Автономной Советской Социалистической Республики, иными словами, был направлен на устранение последствий ограничения прав по национальному признаку (реабилитацию) чеченского и ингушского народов, подвергнутых массовой депортации в 1944 году в Среднюю Азию и Казахстан, и восстановление их национально-государственной автономии.
Положения данного Указа согласуются с более поздним законодательством о реабилитации репрессированных народов: так, Декларацией Верховного Совета СССР от 14 ноября 1989 года "О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав" безоговорочно осуждалось насильственное переселение в годы Второй мировой войны чеченцев, ингушей и иных народов из родных мест как тяжелейшее преступление, противоречащее основам международного права.
Закон РСФСР от 26 апреля 1991 года N 1107-I "О реабилитации репрессированных народов" в статье 3 предусмотрел, что реабилитация репрессированных народов означает признание и осуществление их права на восстановление территориальной целостности, существовавшей до антиконституционной политики насильственного перекраивания границ, на восстановление национально-государственных образований, сложившихся до их упразднения, а также на возмещение ущерба, причиненного государством; реабилитация предусматривает возвращение народов, не имевших своих национально-государственных образований, согласно их волеизъявлению в места традиционного проживания на территории РСФСР; в процессе реабилитации репрессированных народов не должны ущемляться права и законные интересы граждан, проживающих в настоящее время на территориях репрессированных народов.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о возможности проверки конституционности приведенных законоположений (Определение от 1 декабря 2005 года N 365-О) и исходя из того, что федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся, согласно Конституции Российской Федерации (статья 71, пункт "б"), в ведении Российской Федерации, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (статья 67, части 1 и 3 Конституции Российской Федерации), а утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации (статья 102, пункт "а" части 1 Конституции Российской Федерации), пришел к следующему выводу:
Закон РСФСР "О реабилитации репрессированных народов" определяет лишь принципы и общие правовые рамки политической, социальной, культурной и территориальной реабилитации этих народов, что предполагает конкретизацию его положений в законодательстве, принятие соответствующих правоприменительных решений, заключение при необходимости договоров и соглашений между заинтересованными субъектами Российской Федерации, проведение организационных мероприятий; выбор того или иного варианта законодательной конкретизации и определение механизма реализации положений Закона РСФСР "О реабилитации репрессированных народов" в рамках Конституции Российской Федерации зависят от конкретных условий, в которых находится тот или иной ранее репрессированный народ, и политической воли законодателя.
2.2. Закрепляя федеративное устройство Российской Федерации и провозглашая равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как необходимую основу такого устройства, Конституция Российской Федерации возлагает на государство - с учетом установленного ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации - обязанность по регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, и предопределяет характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; гарантирует равенство всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной и языковой принадлежности; гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, а также право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества; при этом не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганда расового, национального и языкового превосходства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 марта 2004 года N 5-П).
В соответствии с этим Конституция Республики Дагестан (принята Конституционным Собранием 10 июля 2003 года), основанная, согласно ее преамбуле, на единстве равноправных народов Дагестана, единой и неделимой для всех дагестанцев Родине, также устанавливает, что Республика Дагестан признает и уважает национально-культурную и историческую самобытность народов Дагестана, создает условия для сохранения и развития их культурных и исторических традиций (часть вторая статьи 6); государственными языками Республики Дагестан являются русский язык и языки народов Дагестана; в Республике Дагестан гарантируется всем народам, проживающим на ее территории, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 11); действия, нарушающие мирную совместную жизнь народов Дагестана, являются антиконституционными (статья 5).
3. Одним из механизмов (форм) национально-культурного самоопределения является предусмотренное Федеральным законом от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" право на объединение в национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов (статья 1).
Данный Федеральный закон предусматривает среди прав национально-культурных автономий право получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы, а также целый ряд прав в сферах образования, национального (родного) языка, традиций и культуры, перечень которых, к тому же, не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (статья 4); национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной; федеральная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности (статья 5).
По сведениям, полученным Конституционным Судом Российской Федерации, на территории России зарегистрирована и с 8 сентября 2015 года действует учрежденная в Республике Дагестан общественная организация - Федеральная национально-культурная автономия ногайцев России.
Кроме того, в Российской Федерации правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов России, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации установлены Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (преамбула). В нем особо перечислены права лиц, относящихся к малочисленным народам, в частности право на сохранение и развитие своей самобытной культуры, включая, помимо права создавать общественные объединения, культурные центры и национально-культурные автономии малочисленных народов, также право устанавливать и развивать связи с представителями малочисленных народов, проживающих на территориях других субъектов Российской Федерации, а также за пределами территории Российской Федерации (пункт 6).
В данном Федеральном законе, который в качестве общего правила относит утверждение Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации к полномочиям Правительства Российской Федерации, была учтена уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, а потому установление количественных и иных особенностей ее коренных малочисленных народов и перечня этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации было поручено Государственному Совету Республики Дагестан (пункт 1 статьи 1). Утвержденный им Перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан, установленный постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 года N 191 и включающий, в частности, ногайцев, считается частью Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2001 года N 236).
Таким образом, поскольку нет оснований считать, что оспариваемые законоположения для представителей народа ногайцев, проживающих на территориях нескольких сопредельных субъектов Российской Федерации, сами по себе исключают возможность реализации ими совместно - в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, и в формах, предусмотренных, в частности, Федеральными законами "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", "О национально-культурной автономии", - права на национально-культурное самоопределение и тем самым нарушают конституционные права заявителей, их жалоба, как не отвечающая требованиям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
4. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора гражданином по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами (Постановление от 22 апреля 2013 года N 8-П; определения от 17 ноября 2009 года N 1427-О-О, от 23 марта 2010 года N 388-О-О, от 22 марта 2012 года N 555-О-О и др.).
4.1. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (статья 3).
В своем решении, принятом по ходатайству Президента Ингушской Республики о проверке конституционности ряда нормативных правовых актов ВЦИК и Президиума Верховного Совета РСФСР, включая Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "О восстановлении Чечено-Ингушской АССР и упразднении Грозненской области", а также статьи 72 Конституции (Основного закона) Северо-Осетинской ССР - в части, касающейся закрепления за Северо-Осетинской ССР Пригородного района и определения статуса города Орджоникидзе как города республиканского подчинения, - Конституционный Суд Российской Федерации, разрешая вопрос о правомерности определения принадлежности той или иной конкретной территории (административного района) автономным республикам Северного Кавказа в составе РСФСР, пришел к выводу, что разрешение данных вопросов непосредственно связано с исследованием правовых и фактических обстоятельств, необходимых для определения границ Ингушской Республики, и в связи с этим отказал в рассмотрении ходатайства (Решение от 16 сентября 1993 года N 73-р).
Жалоба М.А. Авезова, Н.Б. Аджигайтарова и других, затрагивающая аналогичный по своей сути вопрос - об определении границ территорий сопредельных субъектов в составе Российской Федерации - и частично совпадающая по своему предмету с ходатайством Президента Ингушской Республики, также не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению по данному основанию.
4.2. Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в Федеральном законе (часть первая статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Между тем заявители не приводят доводы о нарушении их прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации в качестве субъективных и могущих быть реализованными персонально ими, и не ссылаются на какие-либо правоприменительные решения, принятые в предназначенной для этого юрисдикционной процедуре по делам с их участием, которыми бы на основании оспариваемой нормы разрешался вопрос о принадлежности им этих прав.
Фактически заявители просят Конституционный Суд Российской Федерации проверить конституционность нормативного акта в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако в таком порядке в Конституционный Суд Российской Федерации вправе обращаться указанные в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы и лица; граждане и их объединения к субъектам данного права не отнесены.
4.3. При оценке жалобы на предмет ее соответствия критериям допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, имеющим общий характер, должны учитываться определенные особенности конституционных прав, в связи с предполагаемым нарушением которых такая жалоба подается. Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, сам по себе факт проживания на территории муниципального образования и принадлежности на этом основании к местному сообществу не предопределяет автоматическое признание лица субъектом, правомочным выступать в рамках конституционного судопроизводства в защиту общих интересов данного местного сообщества (определения от 29 сентября 2015 года N 2003-О, от 6 октября 2015 года N 2004-О и др.).
В силу этого нельзя прийти к выводу о том, что группа обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации граждан обладает надлежащим процессуальным статусом заявителя в конституционном судопроизводстве по смыслу пункта 3 части второй статьи 40 и статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
4.4. Согласно Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, ей не противоречащей (пункт 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения"); Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (статья 125, часть 4).
Таким законом является Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", в силу статей 86 и 99 которого проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, в том числе по жалобам граждан и их объединений, производится Конституционным Судом Российской Федерации только по содержанию норм.
Следовательно, довод заявителей о выходе Президиума Верховного Совета РСФСР в нарушение Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года за пределы своих полномочий при принятии оспариваемого Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "О восстановлении Чечено-Ингушской АССР и упразднении Грозненской области" не может быть принят во внимание Конституционным Судом Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Авезова Мурзадина Алибековича, Аджигайтарова Нажмудина Биярслановича и других, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
------------------------------------------------------------------