КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 8 апреля 2021 г. N 604-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ОБЩЕСТВА
С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "СПЕЦЭНЕРГОСТРОЙ-М"
НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ АБЗАЦЕМ ВОСЬМЫМ
ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ ОПРЕДЕЛЕНИЯ АРЕНДНОЙ ПЛАТЫ ПРИ АРЕНДЕ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы общества с ограниченной ответственностью "Спецэнергострой-М",
1. Общество с ограниченной ответственностью "Спецэнергострой-М" (далее - ООО "Спецэнергострой-М") оспаривает конституционность абзаца восьмого Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 (далее - Основные принципы), закрепляющего принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют (далее также - принцип N 7).
По мнению ООО "Спецэнергострой-М", обжалуемое нормативное положение нарушает его конституционное право на равенство условий и порядка пользования землей, определяющихся на основе федерального закона (статья 19 (части 1 и 2) во взаимосвязи со статьей 36 (часть 3) Конституции Российской Федерации), а также противоречит статьям 8 (часть 2), 34 (часть 1) и 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, поскольку чрезмерно ограничивает право частной собственности заявителя на помещение, которое находится в здании, расположенном на земельном участке, принадлежащем муниципальному образованию, возлагая на ООО "Спецэнергострой-М" непосильное финансовое бремя несения расходов по аренде данного участка.
Как следует из представленных материалов, в 2016 году между Администрацией города Екатеринбурга и муниципальным бюджетным образовательным учреждением, имеющим в оперативном управлении помещение в здании, которое расположено на относящемся к муниципальной собственности земельном участке, заключен договор аренды этого участка сроком на 49 лет. Договором предусмотрена возможность вступления в него в качестве арендаторов всех правообладателей объектов недвижимости, расположенных на этом земельном участке. ООО "Спецэнергострой-М" является собственником помещения в упомянутом здании.
7 декабря 2017 года Администрация города Екатеринбурга обратилась в арбитражный суд с иском о понуждении ООО "Спецэнергострой-М" к заключению дополнительного соглашения N 1 от 8 февраля 2017 года к названному договору аренды (о включении ООО "Спецэнергострой-М" в число арендаторов земельного участка на предложенных ею условиях). ООО "Спецэнергострой-М" в своих возражениях на иск ссылалось на положения абзаца восьмого Основных принципов, однако решением Арбитражного суда Свердловской области от 26 апреля 2018 года исковые требования удовлетворены в полном объеме. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июля 2018 года данное решение оставлено без изменения в части, касающейся размеров арендных платежей и порядка их расчета, предусмотренных пунктом 2.2.1 договора. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 27 ноября 2018 года постановление суда апелляционной инстанции изменено в части урегулирования разногласий по пункту 2.2.1 договора: он дополнен абзацем, согласно которому итоговый размер арендной платы, указанный в данном пункте, не может превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых отсутствуют ограничения права на приобретение в собственность земельного участка.
В указанной части постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 ноября 2018 года отменено определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2019 года N 309-ЭС19-1374, которая сослалась на ранее сформированную данным Судом позицию о применении принципа N 7 исключительно в случае аренды земельных участков, относящихся к перечню, установленному пунктом 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (земельные участки, ограниченные в обороте).
Впоследствии данное определение от 15 августа 2019 года было включено в Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2019), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 декабря 2019 года (пункт 24). Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации дал официальное разъяснение по указанному вопросу, реализовав свое полномочие, закрепленное в статье 126 Конституции Российской Федерации.
2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к проблеме оценки конституционности правил определения арендной платы в договоре аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности, и не обнаружил оснований рассматривать соответствующие законоположения (пункт 5 статьи 27 и пункт 5 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации) как противоречащие статьям 9 (часть 2), 19 (часть 1) и 36 (часть 3) Конституции Российской Федерации (определения от 12 ноября 2019 года N 2971-О, от 29 сентября 2020 года N 2140-О и др.). При этом Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что федеральный законодатель, обладая широкой дискрецией при установлении названных правил, вместе с тем связан конституционным принципом справедливости и должен обеспечивать необходимый баланс частных и общих интересов, а также эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на доходность арендуемых земельных участков.
Данная правовая позиция учитывает также положения абзаца второго Основных принципов, согласно которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 424-О и от 28 ноября 2019 года N 3072-О).
2.1. В соответствии со статьей 129 ГК Российской Федерации законом или в установленном законом порядке могут вводиться ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению (пункт 2), земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (пункт 3).
В свою очередь, Земельный кодекс Российской Федерации закрепляет в качестве основных принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, деление земель по целевому назначению на категории, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подпункты 2, 5, 8 и 10 пункта 1 статьи 1).
В порядке развития данных принципов указанный Кодекс предусматривает особые правовые режимы для ряда земельных участков, обусловленные их специальным целевым назначением (в том числе назначением расположенных на них объектов недвижимого имущества), призванные обеспечить прежде всего публичные интересы, в том числе в областях безопасности государства, защиты и охраны земли как важнейшей составной части природы, сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий и т.д. (главы XVI - XIX). Соответствующие положения, определяющие правовые режимы указанных участков, содержатся также в иных кодексах и федеральных законах (Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.) и, как правило, включают ограничения или запреты на совершение действий, нарушающих или создающих угрозу нарушения целевого назначения земельных участков, что не исключает права законодателя вводить иные правовые механизмы, обеспечивающие дополнительную их защиту.
К числу таких механизмов следует отнести положения пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющие перечень земельных участков, ограниченных в обороте, обеспечивающий соблюдение указанных выше публичных интересов (земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками; предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств и др.).
В соответствии с абзацем вторым пункта 2 данной статьи земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Такой запрет непосредственно связан с широким спектром правомочий в отношении земельного участка, которыми законодательство наделяет его собственника. Соответственно, сохранение земельного участка в публичной собственности позволяет обеспечить соответствующий уровень контроля со стороны государственных и муниципальных органов за правомерным использованием такого участка иными лицами, включая арендаторов, а также оперативно реагировать на возможные нарушения.
2.2. Земельный кодекс Российской Федерации в подпункте 7 пункта 1 статьи 1 среди основных принципов земельного законодательства называет также платность использования земли (любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации) и устанавливает в пункте 1 статьи 65 формы платы - в виде земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость) и арендной платы.
Специальная норма данного Кодекса - статья 39.7, посвященная вопросам определения размера арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, с одной стороны, непосредственно регулирует отдельные аспекты расчета арендных платежей с учетом объективных особенностей арендуемых земельных участков, расположенных на них зданий, сооружений или правового статуса арендатора, а с другой - содержит предписание Правительству Российской Федерации установить Основные принципы.
При этом как федеральный законодатель, так и Правительство Российской Федерации обладают широкой дискрецией при определении порядка и условий расчета арендной платы для разных категорий арендаторов за использование земельных участков, относящихся к публичной собственности. Принимая во внимание, что арендная плата выступает одним из источников доходов соответствующих бюджетов (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2014 года N 2603-О, от 29 марта 2016 года N 582-О, от 12 ноября 2019 года N 2971-О, от 30 июня 2020 года N 1508-О и др.), правовое регулирование в рассматриваемой сфере общественных отношений должно осуществляться на основании общеправового требования справедливости и учета баланса частных и публичных интересов, в том числе посредством использования экономически обоснованного и взвешенного подхода, исключающего снижение неналоговых поступлений в бюджеты соответствующих уровней вследствие неоправданно широкого предоставления льгот и преимуществ арендаторам земельных участков, относящихся к публичной собственности.
3. Как следует из представленных материалов, заявитель оспаривает принцип N 7, по сути, во взаимосвязи с пунктом 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации с позиции толкования содержащихся в них понятий, в частности настаивая на том, что оборотоспособность земельного участка зависит от возможности реализации права на его приобретение в частную собственность, и отмечая, что при таком подходе ограничения в данном праве равнозначны ограничениям в обороте. В качестве же законодательного ограничения права на приватизацию земельного участка 20 предлагается рассматривать пункт 3 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающий, что, если помещения в здании, сооружении, расположенных на неделимом земельном участке, принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления либо на неделимом земельном участке расположено несколько зданий, сооружений, принадлежащих одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, такой земельный участок может быть предоставлен этим лицам только в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.
Между тем федеральный законодатель обоснованно и правомерно использует иные критерии при определении круга земельных участков, ограниченных в обороте, ориентируясь прежде всего на публичные интересы в их использовании. К этим критериям не отнесены особенности приватизации земельных участков, обусловленные различиями в правовом статусе собственников помещений в зданиях, расположенных на таких участках.
Кроме того, для уяснения содержания принципа N 7, который не был предусмотрен исходной редакцией Основных принципов, необходимо учитывать его назначение, определяемое как в ходе соответствующего процесса нормотворчества, так и в силу официального толкования и складывающейся судебной практики.
Так, согласно письму Министерства экономического развития Российской Федерации от 15 ноября 2018 года N Д23и-6099 "О применении принципа учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения" принятие указанного принципа было обусловлено поручением Президента Российской Федерации от 29 января 2016 года N Пр-147, сформулированным в адрес Правительства Российской Федерации, об установлении дополнительных гарантий экономической обоснованности размера арендной платы за земельные участки, ограниченные в обороте, для лиц, имеющих в собственности объекты недвижимого имущества, расположенные на таких земельных участках и арендующих такие земельные участки.
Правительство Российской Федерации, дополнив Основные принципы принципом N 7, в свою очередь поручило Минэкономразвития России разработать и утвердить до 1 января 2018 года методические рекомендации по применению Основных принципов (Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2017 года N 531 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582").
Согласно пункту 30 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 (утверждены приказом Минэкономразвития России от 29 декабря 2017 года N 710), в целях применения принципа N 7 рекомендуется исходить из необходимости учета интересов лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, отнесенных законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации) к землям, ограниченным в обороте, предоставление которых в собственность не допускается, при определении арендной платы за такие земельные участки.
Верховный Суд Российской Федерации в апелляционном определении от 20 сентября 2018 года N АПЛ18-361 отметил, что положения пункта 30 Методических рекомендаций в части указания на пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации разъясняют используемую в принципе N 7 формулировку "предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка" и не противоречат действующему законодательству.
Следовательно, в системе действующего правового регулирования (с учетом правоприменительной практики и официальных разъяснений) принцип N 7 подлежит применению к арендным платежам за использование земельных участков, которые определены в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации как ограниченные в обороте.
Таким образом, принимая во внимание, что Конституция Российской Федерации проводит различие между вопросами регулирования, защиты прав и свобод человека и гражданина (пункт "в" статьи 71) и ограничения прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 3), оспариваемое нормативное положение не может расцениваться как нарушающее конституционные права ООО "Спецэнергострой-М", а Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для принятия его жалобы к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Спецэнергострой-М", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
------------------------------------------------------------------