ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 5 сентября 2018 г. N 78-КГ18-40
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Николаевой О.В. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Александровой Нины Карловны, Еграшина Алексея Николаевича, Лаврентьева Николая Владимировича, Малышевой Елены Георгиевны, Сапожниковой Марии Владимировны, Цветковой Веры Викторовны, Якушенко Марии Сергеевны о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2008 г. N 1602 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории квартала 35 района пр. Тореза, ограниченной Светлановским пр., пр. Тореза, Институтским пр., 2-м Муринским пр., в Выборгском районе"
по кассационной жалобе Александровой Нины Карловны, Еграшина Алексея Николаевича, Лаврентьева Николая Владимировича, Сапожниковой Марии Владимировны, Цветковой Веры Викторовны, Якушенко Марии Сергеевны на определение Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 20 декабря 2017 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Еграшина А.Н. и Лаврентьева Н.В., также представляющего по доверенности интересы Александровой Н.К., Еграшина А.Н., Сапожниковой М.В., Цветковой В.В., Якушенко М.С., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по доверенности Курганова С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агбашяна К.И., полагавшего, что судебные постановления отмене не подлежат, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
16 декабря 2008 г. Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 1602 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории квартала 35 района пр. Тореза, ограниченной Светлановским пр., пр. Тореза, Институтским пр., 2-м Муринским пр., в Выборгском районе" (далее также - Постановление N 1602), которым утверждены согласно приложениям 1 - 5: проект планировки территории; чертеж планировки территории; положение о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории; проект межевания территории; чертежи межевания территории.
Административные истцы обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании Постановления N 1602 не действующим с момента вступления в силу.
В обоснование заявленных требований указали на то, что оспариваемое постановление принято с нарушением установленной законом процедуры, поскольку в отношении документации по планировке и межеванию территории, утвержденной данным постановлением, публичные слушания не проводились; Постановление N 1602 вступило в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу: с 10 марта 2009 г. - с Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", которым установлено ограничение максимальной высоты зданий, строений, сооружений на данной территории - не более чем на 30% выше средней высоты существующих зданий в квартале; с 15 июля 2016 г. - с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", содержащим аналогичные положения, а также изменившим значения минимального количества парковочных мест; с 3 октября 2016 г. - со статьей 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), в соответствии с которой на данной территории установлены защитные зоны объектов культурного наследия регионального значения архитектурных ансамблей "Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В.Б. Перовской с садом" и "Дом профессора Кайгородова Д.Н. со службами и зелеными насаждениями"; с 15 января 2017 г. - с Законом Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которым установлена на значительной части территории квартала зона регулирования застройки хозяйственной деятельности, участок зоны ЗРЗ(36)05, для которой предельная высота зданий, строений, сооружений составляет 18 м и которая заменила защитную зону объекта культурного наследия регионального значения архитектурного ансамбля "Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В.Б. Перовской с садом".
Определением Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 20 декабря 2017 г., производство по делу прекращено.
Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 1 марта 2018 г. в передаче кассационной жалобы Александровой Н.К., Еграшина А.Н., Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Сапожниковой М.В., Цветковой В.В., Якушенко М.С. на указанные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, указанные лица выражают несогласие с принятыми по делу судебными актами, просят их отменить, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм процессуального права, направить дело в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2018 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 8 августа 2018 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Относительно изложенных в кассационной жалобе доводов Губернатором Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в кассационном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд кассационной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии со статьей 327 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке в силу статьи 328 КАС РФ являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие существенные нарушения норм процессуального права допущены при рассмотрении вопроса о прекращении производства по делу.
Прекращая производство по делу, суд первой инстанции руководствовался положениями пункта 3 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 и части 3 статьи 194, части 1 статьи 214 КАС РФ, в соответствии с которыми суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если из административного искового заявления не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, однако, такое заявление принято к производству суда.
При этом суд исходил из того, что утвержденные оспариваемым Постановлением N 1602 проект планировки территории и проект межевания территории не содержат норм о высоте предполагаемых к строительству многоквартирных жилых домов на участках с условными номерами 23 и 87 и количестве парковочных мест для данных земельных участков; расчет парковочных мест для земельных участков с условными номерами 23 и 87, параметры указанных многоквартирных домов приведены в материалах по обоснованию проекта планировки, являющихся составной частью проекта планировки, но не оспариваемого нормативного правового акта, в связи с чем им не нарушаются или иным образом не затрагиваются права, свободы и законные интересы административных истцов.
Указанную позицию поддержала судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны с существенным нарушением норм процессуального права и согласиться с ними нельзя по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.
Частью 1 статьи 208 КАС РФ лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ; здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно статье 5 ГрК РФ субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. При этом в соответствии с пунктом 5 статьи 2 ГрК РФ одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.
Как следует из содержания административного искового заявления и доводов кассационной жалобы, административные истцы являются жителями Санкт-Петербурга, из них Александрова Н.К., Еграшин А.Н., Сапожникова М.В., Цветкова В.В. и Якушенко М.С. - жителями квартала 35, то есть участниками отношений по развитию указанной территории. Одним из оснований для оспаривания Постановления N 1602, утвердившего проект планировки с проектом межевания территории квартала 35 района пр. Тореза, ограниченной Светлановским пр., пр. Тореза, Институтским пр., 2-м Муринским пр., в Выборгском районе, явилось то, что указанный проект не был предметом обсуждения на публичных слушаниях, и административные истцы полагают нарушенным их право на публичное обсуждение общественно значимых вопросов, затрагивающих их интересы. Полагают, что нарушение процедуры принятия нормативного правового акта, включая непроведение публичных слушаний, является самостоятельным основанием для проверки оспариваемого Постановления N 1602 в судебном порядке и его признания недействующим.
Из части 10 статьи 45 ГрК РФ следует, что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.
В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).
В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов государственной власти субъекта Российской Федерации при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.
При обращении в суд с административным иском административные истцы указывали, что применением оспариваемого Постановления N 1602 затрагиваются их права на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности, права на защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, права на сохранность культурного наследия.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на благоприятную окружающую среду, на доступ к культурным ценностям (статьи 42 и 44), обязывает заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, сохранять окружающую среду (статьи 44 и 58).
Исходя из данных конституционных положений, Российская Федерация призвана создавать условия, необходимые для сохранения объектов исторического и культурного наследия, их целостности и обеспечения благоустройства, приспособления и улучшения использования, и гарантировать реализацию гражданами права на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни. Право каждого на обеспечение сохранности объекта культурного наследия гарантировано частью 1 статьи 7 Закона N 73-ФЗ, что дает основание физическим лицам обращаться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта, если они полагают, что таким актом нарушено указанное право либо существует угроза его нарушения.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, исходя из взаимосвязанных положений пункта 3 части 1 статьи 128, части 3 статьи 194, части 1 статьи 214, предусматривает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
В рассматриваемом административном деле административное исковое заявление и дополнение к нему содержат доводы и мотивы, по которым административные истцы полагают, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены их права и затрагиваются их законные интересы.
Учитывая приведенные выше законодательные положения, доводы и мотивы, по которым административные истцы полагают, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются их законные интересы, оснований для прекращения производства по делу у суда первой инстанции не имелось.
Таким образом, прекращая производство по делу, суд допустил существенное нарушение норм процессуального права, в связи с чем в соответствии со статьей 328 КАС РФ обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определение Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 20 декабря 2017 г. отменить, направить дело на рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.
------------------------------------------------------------------