ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 29 мая 2019 г. N 71-КА19-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бушмановой Надежды Михайловны о признании незаконным решения комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" об отказе в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, и о возложении обязанности устранить допущенное нарушение
по кассационной жалобе комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 июня 2018 г., которым отменено решение Центрального районного суда г. Калининграда от 27 марта 2018 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., выслушав объяснения представителя комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" по доверенности Крылова О.В. и объяснения представителя Бушмановой Н.М. по доверенности Ромейко Н.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решением Центрального районного суда г. Калининграда от 27 марта 2018 г. оставлено без удовлетворения административное исковое заявление Бушмановой Н.М. о признании незаконным решения комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" (далее - Комитет) от 26 января 2018 г. N ИЗ-КМИ-21/582 об отказе в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков с кадастровыми номерами <...> и <...> находящихся в собственности Бушмановой Н.М., и о возложении обязанности устранить допущенное нарушение.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 июня 2018 г. указанное решение отменено. Признано незаконным решение Комитета от 26 января 2018 г. N ИЗ-КМИ-21/582 об отказе в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков с кадастровыми номерами <...> и <...>. На Комитет возложена обязанность в месячный срок со дня вступления апелляционного определения в законную силу заключить с Бушмановой Н.М. соглашение о перераспределении земель, находящихся в неразграниченной собственности, и земельных участков с кадастровыми номерами <...> и <...>, и передать Бушмановой Н.М. в собственность за плату земельный участок с кадастровым номером <...> площадью 1740 кв. м, категория - земли населенных пунктов с разрешенным видом использования - под индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: <...>.
Определением судьи Калининградского областного суда от 31 октября 2018 г. отказано в передаче кассационной жалобы Комитета для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Комитет ставит вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены апелляционного определения ввиду допущенных судом апелляционной инстанции существенных нарушений норм материального права. Так, Комитет полагает, что вывод суда апелляционной инстанции о том, что утверждение в проекте межевания границ земельного участка под проектным номером 26 по ул. Поселковой исключает возможность отказа в заключении соглашения о перераспределении, противоречит подпункту 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, суд апелляционной инстанции сослался на превышение испрашиваемого земельного участка установленному максимальному размеру, однако данное обстоятельство не было положено в основу оспариваемого отказа.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2019 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 16 апреля 2019 г. передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Как установлено судом, постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 11 октября 2017 г. N 1484 утвержден проект планировки территории с проектом межевания в его составе в границах ул. Украинская - ул. Согласия - ул. Рассветная - ул. Горького в Ленинградском районе (далее также - Постановление N 1484).
Указанным проектом планировки территории предусмотрено образование земельного участка путем перераспределения земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков с кадастровыми номерами <...> и <...>, находящимися в частной собственности.
Выполнение кадастровых работ образуемого земельного участка обеспечено Бушмановой Н.М.
В результате проведенных кадастровых работ 3 ноября 2017 г. на кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 1740 кв. м, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", которому присвоен кадастровый номер <...>. Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) об основных характеристиках и зарегистрированных правах на указанный объект недвижимости, земельный участок образован из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, а его границы пересекают границы земельных участков (земельного участка) с кадастровыми номерами (кадастровым номером) <...>.
Бушманова Н.М. 7 ноября 2017 г. обратилась в Комитет с заявлением о предоставлении ей в собственность земельного участка с кадастровым номером <...>, образованного путем перераспределения земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков с кадастровыми номерами <...> и <...>, находящихся в ее собственности.
Письмом от 26 января 2018 г. N ИЗ-КМИ-21/582 Комитет в соответствии с подпунктом 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ отказал Бушмановой Н.М. в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, ссылаясь на возможность образования из испрашиваемой к перераспределению территории самостоятельного земельного участка без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ.
Полагая свои права нарушенными, Бушманова Н.М. обратилась в Центральный районный суд г. Калининграда с административным иском.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, руководствуясь статьями 11, 11.2, 11.3, 39.28, 39.29 ЗК РФ, Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением окружного совета депутатов города Калининграда 29 июня 2009 г. N 146 (действовавшими на момент обращения Бушмановой Н.М. в Комитет), а также Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского Совета депутатов города Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339, установив, что из земель, испрашиваемых административным истцом, возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ, суд первой инстанции пришел к выводу, что у административного ответчика имелись правовые основания для принятия решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении в соответствии с подпунктом 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ.
Суд апелляционной инстанции, не согласившись с решением суда, указал, что поскольку перераспределение земель, находящихся в государственной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности происходит на основании Постановления N 1484, то положения подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ к спорным правоотношениям не применимы.
С таким суждением суда апелляционной инстанции согласиться нельзя исходя из следующего.
Статья 39.28 ЗК РФ устанавливает случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Так, подпунктом 3 пункта 1 указанной статьи предусмотрено, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.
Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. При этом указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки (пункт 2 статьи 39.28 ЗК РФ). В свою очередь, пункт 3 поименованной статьи устанавливает, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.
Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован статьей 39.29 ЗК РФ, в соответствии с пунктом 8 которой уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю (подпункт 1); направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (подпункт 2); принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи (подпункт 3).
Из системного анализа приведенных норм следует, что для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, то есть наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ обстоятельств, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 ЗК РФ, при этом наличие проекта межевания территории не может выступать единственным основанием для заключения соглашения о перераспределении.
Подпункт 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ в качестве общего правила закрепляет, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если образование земельного участка или земельных участков предусматривается путем перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 названного кодекса.
Статья 11.9 ЗК РФ устанавливает требования к образуемым и измененным земельным участкам. Согласно пункту 1 названной статьи предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.
Решением городского Совета депутатов города Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (далее - Правила землепользования и застройки N 339).
Статьями 32, 58 и 67 Правил землепользования и застройки N 339 предусмотрено, что минимальная площадь земельного участка для индивидуального жилищного строительства составляет 400 кв. м, что не противоречит и Правилам землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденным решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 29 июня 2009 г. N 146, действовавшим в момент принятия Постановления N 1484.
Из материалов дела усматривается, что площадь испрашиваемых к перераспределению земель, государственная собственность на которые не разграничена, составляет 553 кв. м, что позволяет сформировать самостоятельный земельный участок для его использования под индивидуальное жилищное строительство, что в свою очередь является в силу подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ основанием для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.
Поскольку оспариваемое решение Комитета принято в связи с возможностью формирования из испрашиваемой земли самостоятельного земельного участка, отвечающего требованиям о предельных минимальных размерах, предъявляемых к образуемым земельным участкам, суд апелляционной инстанции не вправе был признавать необоснованным оспариваемое решение Комитета со ссылкой на иные обстоятельства, которые не являлись предметом рассмотрения Комитета, изменяя таким образом основания принятого им отказа, что согласуется с разъяснениями, содержащимися в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
При указанных обстоятельствах, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 июня 2018 г. подлежит отмене с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение в Калининградский областной суд.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 июня 2018 г. отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции Калининградского областного суда.
------------------------------------------------------------------