ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 28 августа 2024 г. N 25-КАД24-1-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Кузьмичева С.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Камызякский район Астраханской области" (далее - администрация МО "Камызякский район Астраханской области") на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 19 июля 2023 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2023 года по административному делу N 2а-362/2023 по административному исковому заявлению прокурора Камызякского района Астраханской области в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации МО "Камызякский район Астраханской области", выразившегося в непринятии мер по ликвидации свалки, о возложении обязанности устранить допущенные нарушения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения кассационной жалобы представителя прокуратуры Камызякского района Астраханской области Клевцовой Е.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
30 ноября 2022 года прокуратурой Камызякского района Астраханской области проведена проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и об отходах производства и потребления, в ходе которой установлено, что на территории муниципального образования "Сельское поселение "Раздорский сельсовет Камызякского муниципального района Астраханской области" (далее - МО "Раздорский сельсовет") на неогороженном земельном участке, кадастровый номер 30:05:050406:2, размещены твердые коммунальные отходы на площади 5,0 га (ширина 200 м, длина 250 м), образовавшиеся в результате демонтажа производственных помещений бывшего совхоза (далее также - несанкционированная свалка).
По результатам проверки прокуратурой Камызякского района Астраханской области в адрес администрации МО "Камызякский район Астраханской области" внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства с требованием ликвидировать свалку отходов на указанной территории.
Представление прокурора администрацией МО "Камызякский район Астраханской области" рассмотрено 5 октября 2022 года, однако указанные в нем нарушения законодательства Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и об отходах производства и потребления не устранены.
Данное обстоятельство послужило поводом для обращения прокурора Камызякского района Астраханской области в суд с административным иском о признании незаконным бездействия администрации МО "Камызякский район Астраханской области", выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на указанной территории, о возложении на административного ответчика обязанности принять меры по ее ликвидации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
Решением Камызякского районного суда Астраханской области от 20 января 2023 года требования прокурора удовлетворены.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 15 марта 2023 года решение суда отменено, дело направлено в тот же суд на новое рассмотрение.
Определениями судьи районного суда от 6 апреля и 4 мая 2023 года в качестве административных ответчиков к участию в деле привлечены администрация МО "Раздорский сельсовет" и глава крестьянского (фермерского) хозяйства Юдин А.С.
При новом рассмотрении дела решением Камызякского районного суда Астраханской области от 18 мая 2023 года административный иск удовлетворен частично. Признано незаконным бездействие администрации МО "Раздорский сельсовет" по ликвидации несанкционированной свалки, и на нее возложена обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу ликвидировать несанкционированную свалку ТКО.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 19 июля 2023 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2023 года, решение суда изменено в части. Признано незаконным бездействие администрации МО "Камызякский район Астраханской области", выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки, на данный орган возложена обязанность ликвидировать несанкционированную свалку.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация МО "Камызякский район Астраханской области" просит апелляционное и кассационное определения отменить, оставить в силе решение суда от 18 мая 2023 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением 2 июля 2024 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.
Согласно пункту 2 статьи 7, статье 10, пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", части 3 статьи 14, пункту 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.
Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального района, участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относятся к вопросам местного значения муниципальных районов.
Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (статья 42).
Абзацем третьим пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.
Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией МО "Раздорский сельсовет" не ликвидирована несанкционированная свалка, что может создать неблагоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку и привести к нарушению прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Суд апелляционной инстанции, проанализировав приведенные выше нормы, пришел к выводу о том, что надлежащим ответчиком является администрация МО "Камызякский район Астраханской области", в связи с чем изменил судебное решение, признал незаконным бездействие названного органа местного самоуправления, возложил на него обязанность по ликвидации несанкционированной свалки ТКО.
Довод апелляционной жалобы административного ответчика о том, что на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, несанкционированная свалка фактически представляет собой строительный мусор бывшего арендатора этого участка (крестьянского (фермерского) хозяйства), на которого и должна быть возложена обязанность по ее ликвидации, признан судом апелляционной инстанции необоснованным.
Вывод суда мотивирован тем, что документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на земельном участке, в материалы административного дела не представлены, а согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), если лица, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
Изложенная позиция признана правильной судом кассационной инстанции.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы судов апелляционной и кассационной инстанций основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с данным федеральным законом.
Твердые коммунальные отходы - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
В соответствии с ГОСТ Р 57678-2017 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Ликвидация строительных отходов" строительные отходы - это отходы (за исключением высоко- и чрезвычайно опасных) от сноса, разборки, реконструкции, ремонта или строительства зданий, сооружений, инженерных коммуникаций и промышленных объектов, объединенные в единую группу (пункт 3.2); вывоз строительных отходов с объектов образования строительных отходов и мест хранения строительных отходов осуществляется собственниками (владельцами) строительных отходов либо перевозчиками строительных отходов в соответствии с заключенными договорами (пункт 7.3).
Согласно Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 22 мая 2017 года N 242, к строительному мусору относятся: лом железобетонных изделий, лом строительного кирпича незагрязненный, лом бетонных, железобетонных изделий в смеси при демонтаже строительных конструкций, отходы железобетона в кусковой форме (блок 8).
Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001).
При рассмотрении дела суды, признав, что на земельном участке размещены твердые коммунальные отходы, положения приведенных норм не учли.
Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").
Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.
Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 3.2 постановления от 30 мая 2023 года N 27-П разъяснил, что система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней публичной власти. В то же время приведенное в Федеральном законе "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 октября 2015 года N 26-П, в системе действующего регулирования отнесение к вопросам местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления городского округа обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на территории городского округа земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридических и физических лиц как на субъектов природопользования.
Органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а также решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов; не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти или органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий.
В постановлении от 26 апреля 2016 года N 13-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что, по общему правилу, принятие мер, направленных на ликвидацию несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на относящихся к землям лесного фонда лесных участках, расположенных на территории муниципального района, должно обеспечиваться уполномоченными исполнительными органами государственной власти, а участие в данных отношениях органов местного самоуправления предполагает четкое законодательное регулирование возложенных на них полномочий, не расходящихся по своему характеру с природой местного самоуправления и соразмерно обеспечиваемых из соответствующих финансовых источников в целях покрытия расходов на связанные с этим мероприятия.
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу и являются общеобязательными, подлежат учету всеми правоприменителями, включая суды. Причем эти правовые позиции не могут быть расценены как ограниченные только вопросами несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда: в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение и в иных случаях неправомерного размещения отходов неустановленными лицами на объектах, расположенных на территории муниципального образования (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 720-О и от 27 февраля 2018 года N 559-О).
Кроме того, в постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части данного постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.
Из анализа приведенных норм следует, что при разрешении заявленных прокурором требований о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложении на него обязанности ликвидировать несанкционированную свалку правовое значение имеет, кому принадлежит земельный участок на каком-либо праве и есть ли у находящихся на нем отходов собственник.
Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером 30:05:050406:2 относится к землям сельскохозяйственного назначения, имеет вид разрешенного использования: для овощеводства (осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством картофеля, листовых, плодовых, луковичных и бахчевых сельскохозяйственных культур, в том числе с использованием теплиц), расположен на территории МО "Раздорский сельсовет", государственная собственность на участок не разграничена, зарегистрированные права отсутствуют.
В результате проведенной прокуратурой Камызякского района проверки на данном земельном участке выявлено размещение отходов битого кирпича, лома железобетонных конструкций на площади 5,0 га.
Указанный земельный участок на основании договора аренды от 15 июня 2016 года, заключенного между администрацией МО "Раздорский сельсовет" (далее - арендодатель) и главой крестьянского (фермерского) хозяйства Юдиным А.С. (далее - арендатор), предоставлен арендатору на срок с 15 июня 2016 года по 14 мая 2065 года для овощеводства.
Решением Арбитражного суда Астраханской области от 2 октября 2018 года названный договор расторгнут.
Согласно выписке из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей от 16 февраля 2023 года, содержащей актуальные сведения о крестьянско-фермерском хозяйстве, Юдин А.С. в него включен, последняя запись вносилась 30 марта 2022 года в связи с представлением сведений об учете в налоговом органе.
В акте проверки, приложенном к административному иску, прокурор указал принадлежность отходов.
Несмотря на приведенные фактические обстоятельства, являющиеся юридически значимыми для разрешения настоящего дела, ни суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции их не проверили.
Выводы суда апелляционной инстанции, с которыми согласился суд кассационной инстанции, о возложении на администрацию МО "Камызякский район Астраханской области" обязанности ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную на территории земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, не соответствуют законодательству и указанным выше позициям Конституционного Суда Российской Федерации.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 24 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" подчеркнул, что доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.
Указанный принцип выражается в принятии предусмотренных поименованным кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела.
Суд апелляционной инстанции, изменяя судебный акт, допущенные судом первой инстанции нарушения процессуального закона не устранил, положения части 3 статьи 62, части 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающие суд определять имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, предоставляющих право по своей инициативе истребовать доказательства, не применил.
При таких данных вывод судов о неправомерности оспариваемого бездействия администрации МО "Камызякский район Астраханской области" является преждевременным, основан на неправильно установленных имеющих значение для дела обстоятельствах.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" подчеркнул, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.
Обжалуемые судебные акты требованиям процессуального закона не соответствуют.
При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть приведенное выше и разрешить заявленные требования в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 19 июля 2023 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
------------------------------------------------------------------