ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 26 августа 2020 г. N 19-КА20-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования города-курорта Ессентуки (далее - администрация г. Ессентуки) на решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 4 апреля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 23 июля 2019 года по административному делу N 2а-547/2019 по административному исковому заявлению прокурора г. Ессентуки в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Ессентуки о признании незаконным бездействия, выразившегося в необеспечении земельными участками многодетных семей, состоящих на учете названного муниципального образования, возложении обязанности до 1 января 2020 года обеспечить земельными участками все обратившиеся с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие правом на бесплатное получение земельных участков.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя администрации г. Ессентуки Ярушина В.И., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя прокурора г. Ессентуки Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
прокуратурой г. Ессентуки по заявлениям отдельных граждан, относящихся к категории многодетных семей, проведена проверка соблюдения администрацией г. Ессентуки требований законодательства о социальной защите многодетных семей, в ходе которой сделан вывод о нарушении норм, регламентирующих решение вопроса предоставления многодетным семьям земельных участков бесплатно.
Прокурор г. Ессентуки, считая, что администрацией г. Ессентуки нарушены права неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в необеспечении земельными участками многодетных семей, состоящих на учете названного муниципального образования, возложении обязанности до 1 января 2020 года обеспечить земельными участками все обратившиеся с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие правом на бесплатное получение земельных участков, указав в обоснование требований, что из 561 многодетной семьи, поставленной на учет лиц, имеющих право на бесплатное получение земельного участка в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, за период с 2012 года по 2018 год обеспечено земельными участками только 24 многодетные семьи, в государственный реестр недвижимости внесены сведения о 94 земельных участках, планируемых к предоставлению льготным категориям граждан. В нарушение положений действующего законодательства работы по формированию земельных участков не проводятся, территория в границах предоставляемых многодетным семьям земельных участков электро-, тепло-, газо- и водоснабжением не обеспечена, земельные участки, отвечающие необходимым требованиям, на территории муниципального образования отсутствуют.
По мнению административного истца, приведенные обстоятельства свидетельствуют о бездействии администрации г. Ессентуки, должностные лица которой не исполняют обязанности по обеспечению многодетных семей земельными участками, о нарушении положений подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", статьи 14 Закона Ставропольского края от 9 апреля 2015 года N 36-кз "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений", статьи 7 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации".
Решением Ессентукского городского суда Ставропольского края от 4 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 23 июля 2019 года, административное исковое заявление удовлетворено частично. На администрацию г. Ессентуки возложена обязанность до 1 января 2022 года обеспечить земельными участками обратившиеся с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие установленным законом правом на бесплатное получение земельного участка.
В удовлетворении требований прокурора г. Ессентуки о признании незаконным бездействия администрации г. Ессентуки отказано.
В связи с поступлением в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы администрации г. Ессентуки о незаконности принятых по делу судебных актов в части удовлетворения административного искового заявления по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2020 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 13 июля 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, Судебная коллегия считает, что судами допущены такого рода нарушения норм материального права.
Разрешая заявленные требования, судебные инстанции, проанализировав положения действующего законодательства, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, исходили из того, что обеспечение инженерной инфраструктурой земельных участков, подлежащих бесплатному предоставлению многодетным семьям в качестве меры социальной поддержки, имеющее своей целью улучшение жилищных условий многодетных семей, отнесено федеральным законодательством к вопросам местного значения органа местного самоуправления.
Суд первой инстанции, сопоставив количество выделенных на дату рассмотрения настоящего административного дела земельных участков многодетным семьям (24) с числом многодетных семей, поставленных на соответствующий учет (561), сославшись на отсутствие сведений об исполнении Плана мероприятий ("Дорожной карты") по обеспечению инженерной и транспортной инфраструктурой земельных участков, расположенных на территории Ставропольского края, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей, на 2016 - 2018 годы, утвержденного распоряжением правительства Ставропольского края от 5 сентября 2016 года N 280-рп, пришел к заключению о нарушении прав и законных интересов названной категории граждан, признав это основанием для удовлетворения требования в части возложения обязанности на административного ответчика обеспечить земельными участками все обратившиеся в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие таким правом.
При этом, считая несостоятельным утверждение административного истца о незаконном бездействии администрации г. Ессентуки, суд констатировал принятие административным ответчиком всех надлежащих мер по розыску земельных участков, их формированию в соответствии с требованиями законодательства, в связи с чем отказал в удовлетворении административного иска в указанной части. Решение суда в этой части не было оспорено.
Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда, проверяя законность названного судебного акта в части удовлетворения административного искового заявления о возложении обязанности на административного ответчика обеспечить земельными участками все обратившиеся в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие таким правом, с выводами суда в указанной части согласилась, доводы апелляционной жалобы администрации г. Ессентуки, аналогичные доводам кассационной жалобы, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, признала несостоятельными.
Однако выводы судов в этой части являются ошибочными исходя из следующего.
Решение должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (пункты 2 и 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").
Решение суда должно служить средством эффективной защиты нарушенного права и, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, соответствовать конституционному принципу исполнимости судебного решения (постановления от 15 января 2002 года N 1-П, от 14 мая 2003 года N 8-П, от 14 июля 2005 года N 8-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, от 14 мая 2012 года N 11-П, от 10 марта 2016 года N 7-П, от 9 июля 2020 года N 34-П).
Однако принятые по делу судебные акты нельзя признать соответствующими вышеприведенным положениям.
По смыслу положений пункта 1 части 2, пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, - возложение решением суда на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, возможно при условии удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) незаконными, то есть не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.
В то же время, как усматривается из судебных актов по настоящему административному делу, требования прокурора о признании незаконным бездействия, выразившегося в необеспечении земельными участками многодетных семей, состоящих на учете в органах местного самоуправления г. Ессентуки, признаны несостоятельными и в их удовлетворении отказано.
Возлагая обязанность на административного ответчика в срок до 1 января 2022 года обеспечить земельными участками все обратившиеся в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие установленным законом правом на бесплатное получение земельных участков, суд первой инстанции не определил, в каком порядке это необходимо сделать, не применил нормы федерального и регионального законодательства, регулирующие возникшие отношения.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, где в статье 39.1 указаны основания возникновения прав на земельный участок, в том числе на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (подпункт 1 пункта 1).
Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 поименованного кодекса, которая к таковым в подпункте 6 относит предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, особенности предоставления предусмотрены в статье 39.19 названного кодекса.
На момент рассмотрения настоящего административного дела на территории края действовал Закон Ставропольского края от 9 апреля 2015 года N 36-кз "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений".
Названный региональный нормативный правовой акт относит граждан, имеющих трех и более детей, наряду с другими гражданами (10 категорий), к категории граждан, имеющих право на получение земельного участка в собственность бесплатно, состоящих на едином учете независимо от оснований постановки на такой учет (пункт 7 статьи 14, часть 9 статьи 19).
Поименованный закон края закрепляет случаи и порядок предоставления земельного участка названной категории граждан без проведения торгов, в том числе в случае отсутствия в границах муниципального образования свободных земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства по месту жительства граждан указанной категории. При этом право на внеочередное или первоочередное получение земельного участка в собственность данный закон края не гарантирует (пункт 7 статьи 14, части 2, 8 - 10, 12 статьи 19).
Разрешая заявленные прокурором требования, суды установили, что по результатам проведения комплекса кадастровых работ в Государственный реестр недвижимости внесены сведения о 94 земельных участках, планируемых к предоставлению льготным категориям граждан, имеющих право на их получение. В то же время, установив факт отсутствия в данном муниципальном образовании свободных земельных участков, необходимых для предоставления всем гражданам указанной категории, возлагая на администрацию г. Ессентуки обязанность обеспечить земельными участками все обратившиеся в орган местного самоуправления многодетные семьи, то есть 561 семью, судебные инстанции не учли вышеуказанные положения регионального закона применительно к установленным обстоятельствам по данному делу.
При таких обстоятельствах постановленные по делу судебные акты нельзя признать законными.
С учетом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения настоящего административного дела, принятые названными выше судами судебные акты подлежат отмене в указанной части с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 4 апреля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 23 июля 2019 года отменить в части возложения на администрацию г. Ессентуки обязанности в срок до 1 января 2022 года обеспечить земельными участками обратившихся в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении земельных участков многодетные семьи, обладающие установленным законом правом на бесплатное получение земельных участков.
Направить административное дело N 2а-547/2019 в указанной части на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В остальной части названные судебные акты оставить без изменения.
------------------------------------------------------------------