ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 16 декабря 2020 г. N 4-КАД20-20-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Толибова Хуршида Мирзалиевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 11 декабря 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 года по административному делу N 2а-893/2019 по административному исковому заявлению Толибова Х.М. о признании незаконным решения ОВМ ОМВД России по городскому округу Дубна Московской области от 5 августа 2019 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения на кассационную жалобу представителя отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городскому округу Дубна Ивашечкиной С.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решением ОВМ ОМВД России по городскому округу Дубна Московской области от 5 августа 2019 года гражданину Республики Таджикистан Толибову Х.М. не разрешен въезд в Российскую Федерацию сроком на пять лет - до 4 августа 2024 года.
Считая данное решение незаконным, Толибов Х.М. обратился в суд с административным иском о его отмене. По мнению административного истца, данное решение принято без учета обстоятельств его личной и семейной жизни, длительности пребывания в Российской Федерации; допущенные им административные правонарушения не являются грубыми, а наложенные на него ограничения не соотносятся с тяжестью совершенных правонарушений.
Решением Дубненского городского суда Московской области от 26 сентября 2019 года административный иск удовлетворен, оспариваемое решение признано незаконным и отменено.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 11 декабря 2019 года решение городского суда отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 11 декабря 2019 года оставлено без изменения, кассационная жалоба Толибова Х.М. - без удовлетворения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Толибов Х.М. просит об отмене состоявшихся по делу апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 11 декабря 2019 года и кассационного определения судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 августа 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 30 октября 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие существенные нарушения допущены судами апелляционной и кассационной инстанций.
Из материалов дела усматривается, что гражданин Республики Таджикистан Толибов Х.М. с января 2007 года пребывал на территории Российской Федерации, с 31 мая 2012 года по 28 февраля 2019 года имел вид на жительство.
Решением ОВМ ОМВД России по городскому округу Дубна Московской области на основании подпункта 11 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Толибову Х.М. не разрешен въезд в Российскую Федерацию сроком на пять лет (до 4 августа 2024 года) в связи с его неоднократным, в течение одного года, привлечением к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) в Российской Федерации.
При рассмотрении дела административный истец, в обоснование доводов о незаконности данного решения указывал на длительность проживания в Российской Федерации, обеспеченность жильем на ее территории, регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя и уплату российских налогов, признание вины в совершенных административных правонарушениях, ссылался на совместное проживание с женой и четырьмя детьми в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении, расположенном в городском округе Дубна Московской области, посещение его детьми школы, что, по его мнению, свидетельствует о наличии сложившихся устойчивых семейных связей, полагал, что назначенную ему за совершение административных правонарушений меру ответственности в виде неразрешения въезда в Российскую Федерацию нельзя признать оправданной, соразмерной преследуемой цели защиты здоровья населения, прав и законных интересов других лиц при отсутствии с его стороны факта угрозы общественному порядку.
Признавая данное решение незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что такой акт является чрезмерно строгим, носит формальный характер, несоразмерен тяжести совершенных Толибовым Х.М. административных правонарушений и создает препятствие для реализации его законных прав и свобод на дальнейшую семейную жизнь в Российской Федерации.
Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Толибов Х.М. неоднократно совершал административные правонарушения, связанные с нарушением режима пребывания на территории Российской Федерации, что свидетельствует о систематическом пренебрежительном отношении к законодательству Российской Федерации.
Однако такой вывод суда апелляционной инстанции нельзя признать правильным.
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, регулируются Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Статьей 4 приведенного федерального закона определено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации.
Согласно подпункту 11 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину не разрешается в случае, если иностранный гражданин неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, в течение пяти лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.
Между тем в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, статьей 2 Протокола N 4 от 16 сентября 1963 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 года, каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства. Любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе, преследовать социально значимую, законную цель (обеспечение защиты основ конституционного строя, общественного спокойствия, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства), являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).
Несоблюдение одного из этих критериев представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.
Суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся, в том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию (например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года N 5-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 55-О).
Таким образом, необходимость ограничения прав и свобод человека должна быть обоснована исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также, если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества. В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными, в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.
Обращаясь в суд с исковым заявлением, Толибов Х.М. указывал на то, что с 2007 года преимущественно проживает на территории Российской Федерации, жилья на территории Республики Таджикистан не имеет, социальные связи с указанным государством утратил. Его жена и четверо детей проживают на территории Российской Федерации, где дети посещают образовательное учреждение, запрет на въезд лишает его возможности регулярного общения с ними.
Однако суды апелляционной и кассационной инстанций, посчитав достаточным основанием для неразрешения административному истцу въезда в Российскую Федерацию его неоднократное в течение года привлечение к административной ответственности, констатировав отсутствие доказательств, свидетельствующих об утрате им правовой связи с Республикой Таджикистан, о невозможности проживать с семьей в стране их гражданской принадлежности и данных, подтверждающих несоответствие оспариваемого решения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, пришли к выводу о том, что оспариваемое решение прав Толибова Х.М. и членов его семьи не нарушает, чрезмерным вмешательством государства в его личную и семейную жизнь не является.
Между тем достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Данный принцип выражается, в том числе в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судом апелляционной инстанции судебному акту, предусматривающие, в частности, что в нем должны быть указаны: доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 5 части 2 статьи 311).
Положения статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действующей в системной связи с другими положениями главы 34 Кодекса, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов. В нарушение норм процессуального закона суд апелляционной инстанции, принимая новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, указанные выше обстоятельства не исследовал, необходимость ограничения прав и свобод административного истца в виде запрета на въезд на территорию Российской Федерации не обосновал и правовых оснований для такого ограничения не привел. Сделав вывод об отсутствии в материалах дела доказательств утраты Толибовым Х.М. правовой связи с Республикой Таджикистан и о невозможности проживать с семьей в стране их гражданской принадлежности, суд данное обстоятельство не проверил и оценку доводам административного истца об этом не дал.
Таким образом, вывод судебной коллегии о законности оспариваемого административным истцом решения ОВМ ОМВД России по городскому округу Дубна основан на неправильном применении норм процессуального права, сделан преждевременно и без исследования и учета фактических обстоятельств по административному делу.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 11 декабря 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 года подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - в судебную коллегию по административным делам Московского областного суда.
Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 11 декабря 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - судебную коллегию по административным делам Московского областного суда.
------------------------------------------------------------------