ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 8 февраля 2023 г. N 78-КАД22-26-К3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Кудряшова Олега Николаевича на решение Невского районного суда г. Санкт-Петербурга от 10 ноября 2020 г., апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 августа 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 г. по делу N 2а-6450/2020 по административному исковому заявлению Кудряшова О.Н. о признании незаконным уведомления администрации Кировского муниципального района Ленинградской области от 18 декабря 2018 г. N 1 о несоответствии построенных и реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности, а также о возложении на административного ответчика обязанности выдать административному истцу уведомление о соответствии построенного объекта индивидуального жилищного строительства установленным требованиям.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Кудряшова О.Н. - Ерофеева Д.В., Шестопал С.Г., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителей ООО "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" Карпенко П.А., Хазалия А.О., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
на основании договора купли-продажи земельного участка и строений от 27 апреля 2007 г. Кудряшов О.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером <...> общей площадью 1000 кв. м, расположенного по адресу: <...>.
В июне 2010 г. администрацией муниципального образования Кировского муниципального района Ленинградской области (далее - администрация) Кудряшову О.Н. выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства - индивидуального жилого дома, расположенного на указанном земельном участке; этажность дома - 2, общая площадь - 144,7 кв. м, в том числе жилая - 76,5 кв. м, строительный объем - 612 куб. м, хозяйственные постройки - гараж. Срок действия разрешения на строительство установлен до 4 июня 2017 г.
В феврале 2018 г. администрацией выдано новое разрешение на строительство индивидуального жилого дома.
Постановлением администрации от 15 марта 2018 г. N 59 жилому дому, возведенному на основании разрешений на строительство от 3 июня 2010 г. и 12 февраля 2018 г., присвоен почтовый адрес.
По результатам рассмотрения уведомления об окончании строительства объекта индивидуального жилищного строительства по указанному выше адресу 18 декабря 2018 г. административным ответчиком Кудряшову О.Н. выдано уведомление о несоответствии построенного объекта требованиям законодательства о градостроительной деятельности по основаниям, предусмотренным подпунктом 4 пункта 20 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку земельный участок, на территории которого возведен дом, находится в зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, в которой строительство не допускается без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией.
Считая данное уведомление незаконным, Кудряшов О.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением, указывая, что во всех выданных ему разрешительных документах на строительство не имелось сведений о наличии обременения земельного участка в виде расположения в зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, в которой строительство не допускается без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или иной уполномоченной организацией.
Решением Невского районного суда г. Санкт-Петербурга от 23 сентября 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 17 февраля 2020 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 июля 2020 г. решение суда первой инстанции от 23 сентября 2019 г. и апелляционное определение от 17 февраля 2020 г. отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Невский районный суд г. Санкт-Петербурга.
При новом рассмотрении дела решением Невского районного суда г. Санкт-Петербурга от 10 ноября 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 3 августа 2021 г., в удовлетворении исковых требований отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 г. судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Кудряшов О.Н. просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2022 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 13 января 2023 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных исковых требований такие нарушения имели место.
В соответствии с пунктом 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным названным кодексом, федеральными законами.
Одним из видов таких ограничений являются ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий.
Пунктами 6 и 25 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ) предусмотрена возможность установления, в частности, охранных зон трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) и зон минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).
В силу части 6 статьи 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (в редакции от 26 июля 2017 г. N 21, действовавшей по состоянию на 12 февраля 2018 г. (дата выдачи разрешения на строительство), на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков. Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
В соответствии со свидетельствами о государственной регистрации права от 28 марта 2006 г. и 9 июня 2006 г. ПАО "Газпром" является собственником магистрального газопровода Грязовец - Ленинград 1-я нитка и магистрального газопровода Грязовец - Ленинград 2-я нитка, проходящих по территории Бокситогорского, Тихвинского, Волховского, Кировского и Всеволожского районов Ленинградской области.
С учетом переходных норм, содержащихся в статье 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ, правовой режим и порядок установления охранных зон трубопроводов и минимальных расстояний до промышленных и магистральных трубопроводов определяются Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными заместителем Министра топлива и энергетики России 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. N 9 (утратил силу с 1 января 2022 г. в связи с изданием приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 352 и Министерства энергетики Российской Федерации от 15 сентября 2020 г. N 785), Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. N 878, Правилами охраны магистральных газопроводов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. N 1083, Сводом правил "СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*", утвержденным приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25 декабря 2012 г. N 108/ГС (далее - СНиП 2.05.06-85*).
Согласно таблице 4 СНиП 2.05.06-85* минимальные расстояния от оси газопроводов, в зависимости от номинального диаметра трубы до объекта, здания сооружения, находящегося в городе и других населенных пунктах, составляет: при диаметре свыше 1000/1200 минимальное расстояние - 300 м, при диаметре свыше 1200/1400 - 350 м.
Судами установлено, что построенный административным истцом индивидуальный жилой дом находится в зоне минимально допустимых расстояний от оси магистрального "Северо-Европейского газопровода" (1 нитка) на расстоянии 253 м, при установленном нормами СНиП 2.05.06-85 минимальном расстоянии 300 м от оси магистрального "Северо-Европейского газопровода" (2 нитка) на расстоянии 280 м при установленном нормами СНиП 2.05.06-85* минимальном расстоянии 350 м.
Постройка жилого дома осуществлена без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, руководствуясь указанными выше нормами права, исходили из того, что как на этапе строительства, так и после его окончания у административного истца отсутствовало согласование с владельцем трубопровода на возведение объекта капитального строительства на принадлежащем ему земельном участке.
Кроме того, постановлением администрации от 8 мая 2019 г. N 523 разрешение на строительство от 12 февраля 2018 г. отменено на основании уведомления ООО "Газпром трансгаз Санкт-Петербург" от 4 марта 2019 г. о невозможности согласования размещения индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером <...>.
Вместе с тем судами при принятии решений не учтено следующее.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 6 октября 2015 г. N 2318-О, регулирование правового режима земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения, необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания посредством соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами и градостроительными нормами и правилами, а также контроля за их выполнением. В частности, Земельный кодекс Российской Федерации в статье 42 в качестве одной из обязанностей собственников земельных участков закрепляет соблюдение при их использовании требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты системы газоснабжения, обусловленные взрыво- и пожароопасными свойствами газа, транспортируемого по газораспределительным сетям, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены не только на обеспечение сохранности объектов системы газоснабжения при ее эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и на предотвращение аварий, катастроф и иных возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан, на обеспечение их безопасности.
Данное правовое регулирование само по себе не препятствует реализации гражданами Российской Федерации на равных условиях конституционного права собственности притом, что данное право обеспечивается конституционными гарантиями его защиты, оно не может рассматриваться как направленное на ограничение прав граждан и не обусловленное конституционно значимыми целями.
Ограничения прав на землю, согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривая особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в которой устанавливается бессрочно или на определенный срок, сохраняется при переходе права собственности на земельный участок другому лицу и подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, определенных федеральным законодательством.
В соответствии с частью 38 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ до даты внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), если в отношении таких трубопроводов не установлены зоны минимальных расстояний в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции названного Федерального закона), здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (за исключением зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольных построек либо решение о сносе самовольных построек или об их приведении в соответствие с установленными требованиями) сносу и (или) приведению в соответствие с установленными ограничениями использования земельных участков в связи с нахождением в пределах указанных минимальных расстояний не подлежат.
Согласно пункту 3 части 39 названной статьи не подлежат сносу здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, расположенные в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, сведения о границах которых внесены в ЕГРН, если применительно к зданиям, сооружениям, объектам незавершенного строительства, расположенным в таких границах, или к указанным трубопроводам реализованы технические и (или) технологические решения, в результате которых отсутствует угроза жизни и здоровью граждан и (или) безопасной эксплуатации магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).
Как следует из подпункта 4 пункта 39 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ в случаях фактического нахождения объектов недвижимости в зоне минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, обеспечение достижения допустимого риска нахождения зданий и сооружений с нарушениями ограничений, установленных для названных зон, осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", а также в соответствии с правилами охраны магистральных газопроводов и газораспределительных сетей, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом 23 Правил охраны магистральных газопроводов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. N 1083, сведения о границах охранных зон и предусмотренных пунктом 22 названных правил минимальных расстояниях указываются в проектной документации магистрального газопровода, а также отображаются в документации по планировке территории и подлежат включению в федеральную государственную информационную систему территориального планирования.
Сведения о границах указанных минимальных расстояний отображаются на публичных кадастровых картах в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно пунктам 17 - 21 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. N 878, утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки производятся на основании материалов по межеванию границ охранной зоны органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ограничения (обременения) по использованию земельных участков подлежат государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако ни в представленных в материалы дела разрешениях на строительство жилого дома от 3 июня 2010 г., от 10 февраля 2018 г., ни в градостроительном плане земельного участка N RU4750930100194, ни в выписке из ЕГРН на земельный участок с кадастровым номером <...> не указаны сведения о нахождении названного участка в зонах с особыми условиями использования территорий, зонах минимальных расстояний до промышленных и магистральных трубопроводов. Сведения о границах названных зон также не отображены в документации по планировке территории. В материалах дела отсутствуют доказательства внесения собственником объектов системы газоснабжения в ЕГРН сведений о границах зоны с особыми условиями использования территории.
При рассмотрении спора судами в нарушение статей 59, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанные выше обстоятельства не исследовались, им не дана оценка на предмет относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимосвязи доказательств в совокупности. В частности судами не выяснялись обстоятельства, указывающие на информированность административного истца о наличии соответствующих ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Также судами не исследованы обстоятельства, подтверждающие или опровергающие, что при строительстве жилого дома учитывалось расположение магистральных газопроводов, наличие или отсутствие разработанных и согласованных специальных технических условий, предусматривающих уменьшение минимальных расстояний до газопроводов, при которых отсутствует угроза жизни и здоровью граждан и (или) безопасной эксплуатации указанных опасных объектов.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что решением Кировского городского суда Ленинградской области от 3 декабря 2021 г., оставленным без изменений апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 1 июня 2022 г., кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 9 ноября 2022 г., за Кудряшовым О.Н. признано право собственности на жилой дом (<...>) с мансардным этажом (<...>), террасой (<...>) расположенный по адресу: <...>.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты постановлены с существенными нарушениями норм материального и норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела, в связи с чем указанные судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду надлежит учесть вышеизложенное и с учетом установленных фактических обстоятельств по делу и требований закона, подлежащего применению при рассмотрении данного дела, принять законное и обоснованное решение.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Невского районного суда г. Санкт-Петербурга от 10 ноября 2020 г., апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 августа 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 г. отменить, дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение.
------------------------------------------------------------------