ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 2 июня 2022 г. N 35-КАД22-1-К2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области на решение Центрального районного суда г. Твери от 21 сентября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 13 января 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 г. по материалам истребованного административного дела N 2а-1355/2020 по административному исковому заявлению Петракова Александра Валентиновича и Петраковой Александры Александровны о признании незаконным письма Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 4 июня 2020 г. N 2603/03 о несоответствии проекта размещения веранды нормам законодательства по сохранению объектов культурного наследия и о возложении на административного ответчика обязанности совершить определенные действия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Петракова А.В. - Жерихова А.В., возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Петраков А.В. и Петракова А.А. являются собственниками здания с кадастровым номером <...>, общей площадью 85,4 кв. м, с назначением: нежилое и наименованием: артезианская скважина, расположенного на земельном участке с кадастровым номером <...>, общей площадью 819 кв. м, из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "под нежилое здание (склад)".
Петраков А.В. обратился к административному ответчику с заявлением о согласовании эскизного проекта размещения в границах земельного участка временного (некапитального) сооружения - веранды у существующего нежилого здания в целях исполнения письма Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 16 мая 2012 г. N 1558/03 о необходимости получения такого согласования.
Письмом Главного управления от 4 июня 2020 г. N 2603/03 Петракову А.В. сообщено, что планируемая к строительству веранда находится в границах охранной зоны объекта культурного наследия Церковь Бориса и Глеба, г. Тверь, Краснофлотская набережная, д. 5. В охранной зоне этого объекта культурного наследия, согласно постановлению администрации Тверской области от 8 августа 2006 г. N 201-па "Об утверждении проекта и границ зон охраны объекта культурного наследия Церковь Бориса и Глеба, г. Тверь, Краснофлотская набережная, д. 5", запрещается: устройство воздушных линий электропередачи; установка больших рекламных щитов, малых архитектурных форм; посадка деревьев, закрывающих обзор памятников. Кроме того, позднейшие постройки, расположенные в охранной зоне, искажающие памятники и мешающие их осмотру, захламляющие территорию, подлежат сносу. Также согласно представленному проекту: веранда имеет параметры, превышающие габариты существующего сооружения, что мешает осмотру объекта культурного наследия; устройство веранды планируется выполнить на бетонной плите фундамента, что не дает оснований считать ее временным сооружением. В связи с изложенным Главное управление посчитало не соответствующим нормам законодательства по сохранению объектов культурного наследия устройство планируемой к строительству веранды.
Петраков А.В. и Петракова А.А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным указанного письма и об обязании Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области согласовать проект размещения веранды у существующего нежилого здания на земельном участке с кадастровым номером <...>, расположенном по адресу: г. <...>, ул. <...>, утверждая, что выводы государственного органа о несоответствии законодательству в области охраны объектов культурного наследия планируемого строительства не основаны на законе и ограничивают право административных истцов по использованию земельного участка и осуществлению на нем хозяйственной деятельности в разрешенных пределах.
Решением Центрального районного суда г. Твери от 21 сентября 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 13 января 2021 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 г., административное исковое заявление Петракова А.В. и Петраковой А.А. удовлетворено, обжалуемое письмо признано незаконным с возложением обязанности на административного ответчика согласовать проект размещения временного (некапитального) сооружения - веранды в границах земельного участка с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: г. <...>.
Суды, руководствуясь статьей 36, частью 3 статьи 44, частью 3 статьи 55, частью 4 статьи 68 Конституции Российской Федерации, статьями 260, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, частями 3 и 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации, частями 1, 2, 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия", пунктом 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972, пунктом 3.2 постановления Администрации Тверской области от 8 августа 2006 г. N 201-па "Об утверждении Проекта и границ зон охраны объекта культурного наследия Церковь Бориса и Глеба, город Тверь, Краснофлотская набережная, 5", исходили из того, что собственники земельного участка, расположенного в охранной зоне объекта культурного наследия, вправе возводить на нем сооружения и осуществлять хозяйственную деятельность с учетом его целевого назначения и требований охраны памятников истории и культуры. Установив, что целевое назначение земельного участка применительно к настоящему делу (земли населенных пунктов с видом разрешенного использования: под нежилое помещение) не исключает строительство некапитальных объектов, а параметры планируемого временного (некапитального) сооружения не допускают искажения памятника, не препятствуют и не мешают его осмотру, посчитали, что при таких обстоятельствах отказ в согласовании представленного архитектурного решения является незаконным и необоснованным.
В кассационной жалобе, адресованной Верховному Суду Российской Федерации, Главное управление по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области просит отменить судебные акты, в порядке статьи 328 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, настаивая, во-первых, на том, что возложение судом обязанности на Главное управление согласовать проект архитектурного решения в отсутствие соответствующих полномочий по согласованию проектов размещения зданий, строений, сооружений на земельных участках, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, основано на неверном применении норм материального и процессуального права, повлиявших на исход административного дела.
24 декабря 2021 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2022 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
При проверке доводов кассационной жалобы такие обстоятельства установлены, в связи с чем Судебная коллегия полагает подлежащими отмене обжалуемые судебные акты с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции исходя из следующего.
Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 КАС РФ).
Лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.
Обязанность доказывания законности решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, наделенных государственными или иными полномочиями, возлагается на соответствующий орган и должностное лицо. По таким административным делам граждане не обязаны доказывать незаконность оспариваемых решений, действий (бездействия), но обязаны указывать каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат решения, действия (бездействие); подтверждать сведения о том, что решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца; подтверждать иные факты, на которые административный истец ссылается как на основания своих требований. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (статья 62 КАС РФ).
Суд оценивает доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.
В силу статьи 226 КАС РФ при проверке законности действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, в полном объеме: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия государственного органа на принятие оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.
Как видно из материалов дела, судом первой инстанции и впоследствии вышестоящими судебными инстанциями при рассмотрении настоящего дела требования процессуального закона надлежащим образом не выполнены, что повлияло на правильное рассмотрение и разрешение дела.
Так, выводы судебных инстанций, сводящиеся к тому, что, несмотря на отсутствие в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность Главного управления, прямого указания на полномочия по согласованию проектов размещения сооружений, такое согласование не противоречит законодательству и функциям административного ответчика, который является органом власти, а не независимой организацией, дающей заключения рекомендательного характера, указывают на проверку судом целесообразности оспариваемого действия (бездействия) должностного лица, но отнюдь не законности, как того требует процессуальный закон.
Поэтому суду надлежало исследовать объем полномочий Главного управления, прав и обязанностей должностных лиц Главного управления при осуществлении ими контрольно-надзорных полномочий за деятельностью физических и юридических лиц на земельных участках, расположенных в охранной зоне, как следствие, увериться в юридической природе оспариваемого письма, является ли оно по своему содержанию разъяснением, либо императивным заключением о соответствии действующему законодательству строительной проектной документации, либо предписанием, влекущим правовые последствия для административного истца в связи с его неисполнением.
Не сделав этого, суд так и не установил, имело ли место быть превышение предоставленных Главному управлению и его должностным лицам полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, государства и общества.
Экспертное заключение, на которое ссылается суд как на допустимое, относимое доказательство при разрешении вопроса о законности оспариваемого письма и которому судом отдано предпочтение перед другими доказательствами, не может быть положено в основу принятого по делу решения без учета других доказательств.
Судебная экспертиза - предусмотренное законодательством Российской Федерации о судопроизводстве процессуальное действие, включающее в себя проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, требующим специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла (статья 9 Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации"). Перед экспертом поставлены вопросы о применении и толковании норм права, регулирующих спорное правоотношение. Однако лицо, которому была поручена экспертиза, экспертом в области права не является. О данных обстоятельствах представитель административного ответчика заявлял в судебном заседании, возражая против назначения экспертизы и поручения экспертизы эксперту Кондаковой Е.В. Суд не дал никакой оценки возражениям Главного управления, не уверился в наличии у эксперта уровня квалификации для дачи ответов на поставленные вопросы.
Таким образом, выводы судебных инстанций о признании незаконным оспариваемого письма Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области и возложении обязанности на указанный орган согласовать проект размещения временного (некапитального) сооружения - веранды в границах земельного участка с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: г. <...>, ул. <...>, основаны на неправильном толковании и применении норм материального и процессуального права.
Допущенные нарушения являются существенными, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела следует учесть изложенное и разрешить возникший спор в соответствии с требованиями закона.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Центрального районного суда г. Твери от 21 сентября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 13 января 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
------------------------------------------------------------------