ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 16 октября 2019 г. N 6-КА19-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Фоминой Валерии Владимировны на решение Рыбновского районного суда Рязанской области от 9 августа 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 24 октября 2018 г. по административному делу по административному исковому заявлению Фоминой В.В. о признании незаконным решения администрации муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области об отказе в выдаче разрешения на строительство и о возложении обязанности на административного ответчика совершить определенные действия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., пояснения представителя административного истца Фоминой В.В. по доверенности Мокиной О.О., поддержавшей доводы кассационной жалобы, а также пояснения представителя администрации муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области по доверенности Шараповой Е.А., полагавшей, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решением Рыбновского районного суда Рязанской области от 9 августа 2018 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 24 октября 2018 г., Фоминой В.В. отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным решения администрации муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области (далее - Администрация) от 28 апреля 2018 г. N 1402 об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства на принадлежащих на праве собственности административному истцу земельных участках с кадастровым номером <...>, общей площадью 500 кв. м и с кадастровым номером <...>, общей площадью 1503 кв. м из категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", расположенных по адресу: <...>.
Определением судьи Рязанского областного суда от 14 марта 2019 г. отказано в передаче кассационной жалобы Фоминой В.В. для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, Фомина В.В. ставит вопрос о ее передаче на рассмотрение в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации ввиду существенного нарушения судами нижестоящих инстанций норм материального права.
В обоснование доводов кассационной жалобы указано, что отсутствие утвержденных требований к осуществляемой деятельности и градостроительным регламентам достопримечательного места и приведение действующих зон охраны в соответствие с действующим законодательством не являются основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на строительство.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2019 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением судьи от 19 сентября 2019 г. кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ, Кодекс) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Судом установлено, что земельные участки Фоминой В.В. с кадастровыми номерами <...> и <...> согласно Правилам землепользования и застройки территории муниципального образования - Пощуповское сельское поселение Рыбновского муниципального района Рязанской области, утвержденным решением Рыбновской районной Думы Рязанской области от 28 февраля 2017 г. N 660, расположены: в жилой зоне, зоне существующей застройки индивидуальными жилыми домами (Ж); согласно постановлению Правительства Рязанской области от 14 марта 2006 г. N 62 "Об утверждении границ Государственного музея-заповедника С.А. Есенина на территории Рыбновского и Клепиковского муниципальных районов и Положения о порядке использования земель в пределах территории и зон охраны Государственного музея-заповедника С.А. Есенина" в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности; согласно приказу Министерства культуры Российской Федерации от 17 сентября 2015 г. N 2431 в границах объекта культурного наследия (достопримечательное место) "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина".
Из материалов дела следует, что оспариваемое решение Администрации от 28 апреля 2018 г. N 1402 об отказе в выдаче Фоминой В.В. испрашиваемого разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства мотивировано тем, что Министерством культуры Российской Федерации письмом от 22 февраля 2017 г. N 2710-01.1-55-ВА органам местного самоуправления Рыбновского, Клепиковского районов и города Рязани Рязанской области рекомендовано приостановить выдачу разрешений на строительство в границах территории достопримечательного места и зон охраны объектов культурного наследия до момента утверждения требований к осуществляемой деятельности и градостроительным регламентам достопримечательного места и приведения действующих зон охраны в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд пришел к выводу о законности оспариваемого решения Администрации, с данными выводами согласился и суд апелляционной инстанции.
Между тем нельзя признать, что административное дело рассмотрено при правильном применении норм материального и процессуального права исходя из следующего.
Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений относятся к градостроительным отношениям, которые регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Строительство, реконструкция индивидуальных жилых домов до введения в действие с 3 августа 2018 г. статьи 51.1 ГрК РФ осуществлялись на основании разрешения на строительство, порядок выдачи которого регулировался статьей 51 названного кодекса.
По смыслу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Частью 13 статьи 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Так, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
В пункте 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) указано, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным этим кодексом, а также федеральными законами. В частности, подпунктом 2 пункта 2 названной статьи предусмотрена возможность установления особых условий охраны памятников природы, истории и культуры, археологических объектов в качестве одного из видов ограничения прав собственников на пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками.
В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 99 ЗК РФ).
Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты культурного наследия, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены на обеспечение сохранности данных объектов.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Данным федеральным законом к объектам культурного наследия отнесены достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места (абзац четвертый части 5 статьи 3).
В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1 этого федерального закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места.
Пунктом 5 статьи 3.1 поименованного федерального закона предусмотрено, что границы территории объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, помимо прочего относится установление требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; принятие решения о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения (подпункт 1 пункта 3 статьи 5.1, подпункты 6, 11 пункта 1 и пункт 2 статьи 9, подпункт 1 статьи 10, подпункт 1 пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
Исходя из пункта 1, подпунктов 5.2.29, 5.3.7 и 5.4.3 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, таким органом является Министерство культуры Российской Федерации, которое самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места; утверждает границы, а также режимы использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации; осуществляет ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 17 сентября 2015 г. N 2431 выявленный объект культурного наследия (достопримечательное место) "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" (Рязанская область, Рыбновский район, Рязанский район, г. Рязань) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения и утверждены границы территории объекта культурного наследия федерального значения согласно приложению к данному приказу.
Вместе с тем, уполномоченным органом до настоящего времени не утверждены нормативные правовые акты, содержащие требования к градостроительным регламентам и к осуществляемой деятельности в границах объекта культурного наследия (достопримечательное место) "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" (далее также - Достопримечательное место), ограничивающие права собственников по использованию и распоряжению принадлежащими им земельными участками, то есть ограничения использования земельных участков в границах Достопримечательного места в порядке, предусмотренном законом, не установлены.
Следовательно, отсутствуют правовые основания для вывода суда о том, что установлены ограничения по использованию принадлежащих административному истцу земельных участков, включенных в границы территории Достопримечательного места, позволяющие в силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченному органу принимать решения об отказе в выдаче разрешения на строительство на спорных земельных участках по данному основанию.
В соответствии с частью 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.
Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении").
Принимая во внимание изложенное, судебные акты первой и апелляционной инстанций нельзя признать законными и обоснованными, вынесенными при правильном применении норм материального права, в связи с чем Судебная коллегия считает их подлежащими отмене на основании части 1 статьи 328 Кодекса, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, разрешить возникший административный спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями действующего законодательства.
Руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Рыбновского районного суда Рязанской области от 9 августа 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 24 октября 2018 г. отменить, материалы административного дела направить на новое рассмотрение тот же суд в ином составе судей.
------------------------------------------------------------------