ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 29 августа 2018 г. N 51-АПГ18-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Меркулова В.П. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Попова Виктора Николаевича, Поповой Надежды Ивановны, Попова Сергея Викторовича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утвержденных решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803,
по апелляционной жалобе Попова Виктора Николаевича, Поповой Надежды Ивановны, Попова Сергея Викторовича на решение Алтайского краевого суда от 6 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
муниципальное образование город Бийск наделено статусом городского округа (статья 1 Закона Алтайского края от 7 ноября 2006 г. N 115-ЗС "О статусе и границах муниципального и административно-территориального образования город Бийск Алтайского края").
Решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803 (далее также - Решение N 803) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск (далее также - Правила землепользования и застройки).
Попов В.Н., Попова Н.И., Попов С.В. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельных участков N <...> по ул. <...> к территориальной зоне Р2 (подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования).
Требования мотивированы тем, что Попов В.Н. и Попова Н.И. являются собственниками земельного участка по адресу: г. <...>, и расположенного на нем жилого дома, который имеют намерение реконструировать. Кроме того, административные истцы являются фактическими владельцами жилого дома, расположенного по адресу: г. <...>, являющегося самовольным строением. В этом доме по месту жительства зарегистрированы Попова Н.И. и Попов С.В., что предоставляет им право на получение земельного участка под домом в собственность. В приватизации земельного участка Администрацией города Бийска было отказано, поскольку участок находится в территориальной зоне Р2. Заявление об изменении территориальной зоны также было отклонено.
Административные истцы полагают, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки приняты в нарушение положений статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Территориальная зона Р2 установлена без учета функционального зонирования, определенного генеральным планом города.
Решением Алтайского краевого суда от 6 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Попов В.Н., Попова Н.И., Попов С.В. просят отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении их требований. В обоснование указывают на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. Обращают внимание, что согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости земельные участки расположены на землях населенного пункта и предназначены для эксплуатации и размещения жилых домов индивидуальной застройки. Полагают необоснованным отклонение их доводов относительно установления Правилами землепользования и застройки территориального зонирования без учета сложившихся планировки и землепользования. Также указывают на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, выразившееся в неуведомлении их о планируемом изменении градостроительных регламентов.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Думой города Бийска представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия Решения N 803) утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, согласно которым земельные участки N <...> отнесены к территориальной зоне Р2 (подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования).
Данное решение принято уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликовано для всеобщего сведения.
Отказывая в удовлетворении заявленных административными истцами требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах компетенции органа местного самоуправления городского округа, порядок принятия, введения его в действие не нарушен, по своему содержанию правовые нормы не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, а территориальное зонирование указанных в административном иске земельных участков соответствует Генеральному плану городского округа город Бийск, утвержденному решением Думы города Бийска от 21 декабря 2010 г. N 576 (далее также - Генеральный план).
Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они основаны на правильном применении закона и соответствуют обстоятельствам дела.
В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Согласно Генеральному плану в планировочной структуре городского округа сформированы следующие функциональные зоны: жилая, общественно-деловая, производственно-коммунальная, сельскохозяйственная, рекреационная, специального назначения, военных и иных объектов, особо охраняемых природных территорий. Рекреационная зона округа Генеральным планом сформирована из территорий, занятых зелеными насаждениями общего пользования, устроенными лесами (городской лесной фонд), неустроенными лесами со всеми необходимыми объектами инженерной и транспортной инфраструктуры, а также пляжами и набережными. Земельные участки N <...> расположены в границах рекреационной зоны.
Проверив и оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в дело доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о соответствии территориальной зоны, к которой Правилами землепользования и застройки отнесены указанные земельные участки, установленному Генеральным планом функциональному зонированию.
Разделом 6.4 "Проектные изменения земельного фонда в городском округе города Бийска" Генерального плана предусмотрено, что насаждения специального назначения предусматриваются в промышленных и коммунально-складских зонах. В санитарно-защитных зонах крупных предприятий и санитарных разрывах от магистралей предусмотрено озеленение.
Согласно пункту 6.4.3 "Система зеленых насаждений и территории рекреации" пояснительной записки Генерального плана проектное решение предусматривает террасирование с озеленением откосов верхней надпойменной террасы в зоне Больничного ввоза, а также озеленение откосов промежуточных надпойменных террас с выносом ветхого жилья и гаражей с последующей одерновкой и закреплением древесной и кустарниковой растительностью с горизонтальной корневой системой.
Проектное решение по озеленению представлено озелененными террасами в районе Больничного ввоза на площади 10,9 га, о попадании в которую спорных земельных участков свидетельствуют выкопировки из Генерального плана.
Возражения административных истцов о том, что земельные участки относятся Генеральным планом к функциональной зоне озеленения специального назначения, обоснованно отклонены судом, как противоречащие фактическим обстоятельствам дела.
Изложенный в апелляционной жалобе довод о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не было учтено фактическое землепользование и сложившаяся планировка, был предметом оценки суда первой инстанции, который правомерно учел, что в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет органам местного самоуправления более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав.
При этом в силу части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Ссылки в жалобе на нарушение процедуры проведения публичных слушаний в отношении проекта оспариваемых Правил землепользования и застройки подлежат отклонению.
Частью 14 статьи 31 ГрК РФ в ранее действовавшей редакции предусматривалось, что в случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа.
В рассматриваемом деле предметом оспаривания являются Правила землепользования и застройки, устанавливающие территориальное зонирование всего городского округа, а не нормативный правовой акт, вносящий изменения, касающиеся части территории.
Судом первой инстанции при принятии решения также обоснованно было учтено, что жилой дом N <...> был приобретен административными истцами по договору купли-продажи после принятия оспариваемого нормативного правового акта, которым в отношении земельного участка уже была установлена территориальная зона Р2, а находящееся на участке N <...> строение является самовольной постройкой, право собственности на которую в силу пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации не может считаться приобретенным.
Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Алтайского краевого суда от 6 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Попова Виктора Николаевича, Поповой Надежды Ивановны, Попова Сергея Викторовича - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------