ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 28 марта 2018 г. N 58-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Архипова Владимира Анатольевича о признании недействующими отдельных положений Закона Хабаровского края от 27 июня 2012 года N 201 "О ежемесячной денежной выплате в случае рождения (усыновления) третьего ребенка и последующих детей" по апелляционной жалобе Архипова В.А. на решение Хабаровского краевого суда от 13 ноября 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Законом Хабаровского края 27 июня 2012 года N 201 "О ежемесячной денежной выплате в случае рождения (усыновления) третьего ребенка или последующих детей" (далее также Закон Хабаровского края, Закон), опубликованным в официальном источнике - в Собрании законодательства Хабаровского края 12 августа 2012 года N 7, на территории Хабаровского края установлена дополнительная материальная поддержка семей, имеющих детей, в виде ежемесячной денежной выплаты в случае рождения (усыновления) третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет. Денежная выплата установлена в размере величины прожиточного минимума для детей в Хабаровском крае, устанавливаемой для целей настоящего закона Губернатором Хабаровского края.
Абзацем первым части 1 статьи 2 указанного Закона право на ежемесячную денежную выплату имеет один из родителей (усыновителей) в случае рождения после 31 декабря 2012 года (усыновления родившегося после 31 декабря 2012 года) третьего ребенка или последующих детей в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величины среднедушевого денежного дохода населения в крае, при соблюдении условия, указанного в абзаце втором настоящей части.
Абзацем вторым части 1 статьи 2 этого закона предусмотрено, что при определении права на ежемесячную денежную выплату учитываются предыдущие дети, рожденные (усыновленные) матерью ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на ежемесячную денежную выплату.
Архипов В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца второго части 1 статьи 2 Закона Хабаровского края от 27 июня 2012 года N 201, ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что является отцом четверых детей, из которых две дочери А. и П. рождены в предыдущем браке с А. трагически погибшей в 2007 году, а две дочери А. и М. рождены в настоящем браке с А. Все дети всегда проживали и проживают вместе с ним и находятся на его иждивении. 29 мая 2017 года он обратился в Хабаровское государственное казенное учреждение - центр социальной поддержки населения с заявлением о назначении ежемесячной денежной выплаты на свою дочь А. <...> года рождения, представив документы, подтверждающие, что среднедушевой доход семьи не превышает величину среднедушевого дохода населения Хабаровского края, определенную территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Хабаровскому краю с 1 января 2017 года. Однако в назначении указанной выплаты ему было отказано решением ГКУ "Центр социальной поддержки населения по г. Хабаровску" от 8 июня 2017 года N 222 со ссылкой на несоответствие представленных документов условию, предусмотренному оспариваемой нормой.
Архипов В.А. полагал, что оспариваемая норма противоречит статьям 15, 19, 38 Конституции Российской Федерации, статье 61 Семейного кодекса Российской Федерации и Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", так как ущемляет права на социальную выплату отдельной категории многодетных семей, к которой относится и его семья.
При рассмотрении дела в Хабаровском краевом суде административный истец и его представитель Зырянов О.В. заявленные требования поддержали.
Представители административного ответчика Законодательной Думы Хабаровского края Миневич М.Д. и Знаменская Т.П. требование административного иска не признали в связи с его необоснованностью.
Решением Хабаровского краевого суда от 13 ноября 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Архипова В.А. отказано.
В апелляционной жалобе административным истцом поставлен вопрос об отмене решения суда и о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований, в связи с нарушением судом норм материального права.
Законодательной Думой Хабаровского края, Министерством социальной защиты населения Хабаровского края и прокурором Хабаровского края поданы возражения на апелляционную жалобу, в которых содержится просьба об оставлении решения суда без изменения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на жалобу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.
На основании части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательной Думой Хабаровского края в пределах ее полномочий, с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца.
Отказывая в удовлетворении требований Архипова В.А., суд исходил из того, что оспариваемая им норма Закона Хабаровского края имеет сходные с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" целевую направленность - стимулирование рождения (усыновления) в семье третьего и последующих детей и правовое регулирование условий и порядка предоставления дополнительных мер поддержки семей, имеющих детей.
Сравнив круг лиц, имеющих право на получение дополнительных мер социальной поддержки в соответствии с указанным Федеральным законом и Законом Хабаровского края, суд пришел к выводу о том, что оспариваемой нормой законодатель субъекта Российской Федерации расширил круг лиц, имеющих право на дополнительные меры социальной поддержки, поскольку Федеральным законом право на дополнительные меры социальной поддержки предоставляется женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка, начиная с 1 января 2007 года либо третьего ребенка и последующих детей, начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки, а также мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 года. В то время как оспариваемым Законом Хабаровского края предусмотрено право одного из родителей (усыновителей) на ежемесячную денежную выплату, при назначении которой учитываются предыдущие дети, рожденные (усыновленные) матерью ребенка, в связи с рождением которого возникло право на ежемесячную денежную выплату.
Обосновывая законность оспариваемой нормы Закона Хабаровского края, суд первой инстанции, сославшись на положения подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3, части 3 статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих право органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, также сделал вывод о том, что предусмотренная Законом ежемесячная денежная выплата является дополнительной мерой социальной поддержки и не относится к обязательным видам социального обеспечения, в связи с чем оспариваемым Законом условия и порядок назначения ежемесячной денежной выплаты определены в пределах предоставленных полномочий.
Довод административного истца о том, что законодатель субъекта Российской Федерации не вправе был самостоятельно устанавливать условия и порядок предоставления дополнительных мер социальной поддержки семьям, имеющим детей, поскольку такие условия определены в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", а реализация его положений осуществляется на принципах софинансирования из бюджета Российской Федерации и бюджета Хабаровского края, суд не признал основанием для удовлетворения заявленных требований, сославшись на то, что осуществление софинансирования предусмотрено в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по Российской Федерации, тогда как Хабаровский край в число таких субъектов Российской Федерации не включен.
На основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что судебное решение по настоящему административному делу принято Хабаровским краевым судом с нарушением норм материального права.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" (далее также - Указ Президента РФ N 606, Указ), имеющий нормативный характер, принят в целях совершенствования демографической политики Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 Указа Правительство Российской Федерации обязано осуществлять начиная с 2013 года софинансирование за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 настоящего Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2.
Пунктом 2 Указа высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации рекомендовано установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет.
Закон Хабаровского края от 27 июня 2012 года N 201 "О ежемесячной денежной выплате в случае рождения (усыновления) третьего ребенка или последующих детей", как видно из его преамбулы, принят во исполнение названного выше Указа Президента РФ N 606.
В соответствии с абзацем первым части 1 статьи 2 Закона Хабаровского края право на ежемесячную денежную выплату имеет один из родителей (усыновителей) в случае рождения после 31 декабря 2012 года (усыновления родившегося после 31 декабря 2012 года) третьего ребенка или последующих детей в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величины среднедушевого денежного дохода населения в крае, при соблюдении условия, указанного в абзаце втором настоящей части.
Оспариваемым абзацем вторым части 1 статьи 2 Закона Хабаровского края установлено, что при определении права на ежемесячную денежную выплату учитываются предыдущие дети, рожденные (усыновленные) матерью ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на ежемесячную выплату.
По смыслу указанной нормы Закона, право на ежемесячную денежную выплату имеет один из родителей (усыновителей) только в случае рождения (усыновления) одной матерью всех детей.
Между тем Указ Президента РФ N 606 таких условий не содержит.
Пунктом 2 Указа предусмотрено право нуждающихся в поддержке семей на ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет.
Таким образом, на установленную меру социальной поддержки имеет право семья, в которой после 31 декабря 2012 года родился (усыновлен) третий либо последующий ребенок. Видом такой социальной поддержки является ежемесячная денежная выплата, размер которой ограничен величиной прожиточного минимума для детей в субъекте Российской Федерации, и условием получения такой выплаты являются рождение (усыновление) после 31 декабря 2012 года третьего и последующего ребенка, а также нуждаемость семьи в социальной поддержке, определяемая в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
При этом Указ Президента РФ N 606 не закрепляет за органами государственной власти субъектов Российской Федерации право определять иную категорию граждан, имеющих право на получение этой меры поддержки, ее вид и размер, а также условия ее получения.
Однако в нарушение вышеназванных предписаний абзац второй части 1 статьи 2 Закона Хабаровского края устанавливает не предусмотренное Указом Президента РФ N 606 условие предоставления ежемесячной денежной выплаты, при котором право на получение ежемесячной денежной выплаты устанавливается лишь в случае, если предыдущие дети рождены либо усыновлены матерью ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на ежемесячную денежную выплату.
Таким образом, условие приобретения права на получение ежемесячной денежной выплаты в оспариваемой норме изложено в иной редакции по сравнению с условием, определенным в Указе Президента РФ. В данном случае учитываются дети, не воспитываемые в семье, а только рожденные (усыновленные) матерью третьего или последующего ребенка.
Поскольку пунктом 1 Указа Президента РФ N 606 установлено, что реализация положений Указа осуществляется на принципах софинансирования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 настоящего Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2, Правительству Российской Федерации предписано определить перечень субъектов Российской Федерации, в отношении которых будет осуществляться софинансирование расходных обязательств, предусмотренных подпунктом "в" настоящего пункта.
Так, в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации от 5 октября 2016 года N 2090-р, от 18 ноября 2017 года N 2565-р Хабаровский край включен в перечень субъектов Российской Федерации, где рождаемость ниже указанных значений, и в отношении которых в 2017 и в 2018 годах за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета будет осуществляться софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента РФ N 606.
Таким образом, на основании Указа Президента РФ N 606 и вышеназванных Распоряжений Правительства Российской Федерации предоставление ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа, осуществляется на принципах софинансирования, в том числе за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств Хабаровского края, возникающих при назначении выплаты, а не только за счет бюджета Хабаровского края, как ошибочно полагал суд первой инстанции.
В соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 2015 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" бюджетные ассигнования в виде субсидий на ежемесячную денежную выплату, назначаемую в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет в рамках подпрограммы "Совершенствование социальной поддержки семьи и детей" государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" были включены в состав расходов федерального бюджета.
Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" также предусмотрены расходы на эти цели, Хабаровский край включен в перечень субъектов Российской Федерации, в отношении которых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета будет осуществляться софинансирование указанных расходных обязательств.
Исходя из вышеизложенного Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда о том, что в настоящее время Хабаровский край не включен в число субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется софинансирование за счет средств федерального бюджета расходных обязательств, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, в соответствии с подпунктом "в" пункта 1 Указа Президента РФ N 606.
При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции о праве законодательного органа Хабаровского края самостоятельно определять круг лиц и условия получения ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Указом Президента РФ N 606, нельзя признать законными и обоснованными.
Нельзя согласиться и с доводом суда о том, что оспариваемый Закон Хабаровского края имеет сходное правовое регулирование с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", поскольку данный Федеральный закон, как следует из его преамбулы, устанавливает дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь. В то же время Закон Хабаровского края принят во исполнение Указа Президента РФ N 606, изданного в целях улучшения демографической ситуации в стране и которым введен новый вид социальной помощи многодетным семьям демографической направленности в виде ежемесячной денежной выплаты в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет.
С учетом изложенного выводы суда о том, что оспариваемый административным истцом абзац второй части 1 статьи 2 Закона Хабаровского края не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав административного истца основаны на неправильном применении судом норм материального права и без учета фактических обстоятельств по делу.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
решение Хабаровского краевого суда от 13 ноября 2017 года отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление Архипова Владимира Анатольевича.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац второй части 1 статьи 2 Закона Хабаровского края от 27 июня 2012 года N 201 "О ежемесячной денежной выплате в случае рождения (усыновления) третьего ребенка и последующих детей".
------------------------------------------------------------------