ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 25 октября 2018 г. N 44-АПГ18-23
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет" о признании не действующим в части постановления Правительства Пермского края от 13 мая 2016 г. N 292-п "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения - памятника "Здание, где Е.П. Серебренниковой (Солонининой) было основано училище для слепых детей", а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон"
по апелляционной жалобе Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 13 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края Филиппенко В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет" Оксюты Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
постановлением Правительства Пермского края от 13 мая 2016 г. N 292-п (далее также - Постановление N 292-п), опубликованным 23 мая 2016 г. в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 20, утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения - памятника "Здание, где Е.П. Серебренниковой (Солонининой) было основано училище для слепых детей", расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Сибирская, д. 80, а также режимы использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (далее также - границы зон охраны).
Пунктом 2.3.3 границ зон охраны в зоне охраняемого природного ландшафта Л-75И установлен запрет на размещение нестационарных торговых объектов.
Общество с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет" (далее также - ООО "Пресса-Маркет", Общество), осуществляющее розничную продажу печатных средств массовой информации (газет, журналов) через нестационарный торговый объект - киоск, расположенный по адресу г. Пермь: ул. Сибирская, остановка "Площадь Карла Маркса" (С-КП-63), и находящийся в границах установленной Постановлением N 292-п зоны охраняемого природного ландшафта Л-75И, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании пункта 2.3.3 границ зон охраны не действующим в части слов "размещение нестационарных торговых объектов" в той мере, в которой это относится к деятельности нестационарных торговых объектов, через которые осуществляется распространение продукции печатных средств массовой информации, в том числе розничная продажа тиражей печатных изданий.
В обоснование требований административным истцом указано на несоответствие Постановления N 292-п в оспариваемой части статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), статье 25 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" (далее - Закон N 2124-I), статье 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статьям 1, 2 Закона Пермского края от 11 декабря 2014 г. N 412-ПК "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе нормативных правовых актов Пермского края и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Закон Пермского края N 412-ПК).
Решением Пермского краевого суда от 13 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 2.3.3 границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения - памятника "Здание, где Е.П. Серебренниковой (Солонининой) было основано училище для слепых детей", расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Сибирская, д. 80, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон, утвержденных Постановлением N 292-п, в части запрета размещения нестационарных торговых объектов в границах зоны охраняемого природного ландшафта Л-75И признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой этот запрет распространяется на размещение нестационарных торговых объектов, через которые осуществляется распространение периодических печатных изданий, в том числе розничная продажа тиража периодических печатных изданий.
В апелляционной жалобе Правительство Пермского края, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение норм процессуального права, просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Полагает, что суд не учел требования Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 (далее - Положение N 972). Обращает внимание, что проект зон охраны был разработан специализированным учреждением. Полагает выводы суда не основанными на материалах дела.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Пресса-Маркет" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит следующему.
Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также вопросы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения.
Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Пунктом 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Зоной охраняемого природного ландшафта является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (пункт 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).
Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).
Отношения в области охраны памятников истории и культуры в Пермском крае регламентированы Законом Пермского края от 7 июля 2009 г. N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края", статьей 15 которого предусмотрено, что границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия Правительством Пермского края по представлению государственного органа по охране объектов культурного наследия Пермского края.
В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 6, 10 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление границ территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.
Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972.
Согласно пункту 2 Положения N 972 на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в его исторической среде может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Суд первой инстанции, проанализировав приведенное федеральное и региональное законодательство, представленные в материалы дела доказательства, включая проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Здание, где Е.П. Серебренниковой (Солонининой) было основано училище для слепых детей" и акт государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны этого объекта, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий, с соблюдением установленного законом порядка.
Правомерно суд первой инстанции не усмотрел несоответствия оспариваемых положений Постановления N 292-п статье 25 Закона N 2124-I, статье 26.3-3 Закона N 184-ФЗ и статьям 1, 2 Закона Пермского края N 412-ПК, подробно и аргументированно изложив свою позицию в обжалуемом решении.
Статья 15 Закона N 135-ФЗ, определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, запрещает федеральным органам исполнительной власти принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Требование об ограничении хозяйственной деятельности в виде запрета на размещение нестационарных торговых объектов при установлении режима использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах установленной в отношении объекта культурного наследия зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности относится ко всем субъектам предпринимательской деятельности, осуществляющим эксплуатацию таких нестационарных торговых объектов, и поэтому не может рассматриваться как дискриминационное.
Согласно разъяснению, приведенному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 16 "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Под распространением продукции средства массовой информации Закон N 2124-I понимает продажу, подписку, доставку, раздачу периодического печатного издания, аудио- или видеозаписи программы, вещание телеканала, радиоканала (телевизионное вещание, радиовещание), вещание телепрограммы, радиопрограммы в составе телеканала, радиоканала, демонстрацию кинохроникальной программы, предоставление доступа к сетевому изданию, иные способы распространения (статья 2).
Оспариваемые положения регионального нормативного правового акта направлены на обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, обеспечение культурных прав граждан, не устанавливают запрета на распространение продукции средств массовой информации и не могут нарушать права административного истца.
По этим же основаниям подлежат отклонению доводы административного истца относительно несоответствия Постановления N 292-п Закону Пермского края N 412-ПК, регулирующему отношения, связанные с оценкой регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и проведения экспертизы нормативных правовых актов Пермского края и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
В то же время, удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции указал, что оспариваемый пункт 2.3.3 Постановления N 292-п не соответствует пункту 17 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569 (далее - Положение N 569), поскольку применительно к запрету размещения нестационарных торговых объектов не обеспечена объективность, всесторонность и полнота проводимых исследований, а также достоверность и обоснованность выводов. При этом суд исходил из того, что сведений о том, что оспариваемые ограничения хозяйственной деятельности установлены не произвольно, а с учетом соответствующей исторической среды и направлены на сохранение особенностей объекта культурного наследия, не имеется.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с указанным выводом по следующим основаниям.
Памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения, относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" к имуществу религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия.
Федеральный законодатель, исходя из особенностей названного вида объектов культурного наследия, указал, что одной из целей проведения государственной историко-культурной экспертизы является установление требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия (абзац восьмой статьи 28 Закона N 73-ФЗ).
Согласно пункту 4 Положения N 972 состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.
Материалы историко-культурных исследований формируются на основании следующих данных:
историко-культурный опорный план населенного пункта, на территории которого находится объект культурного наследия либо группа объектов культурного наследия, или фрагмент указанного плана;
сведения об объектах культурного наследия, выявленных объектах культурного наследия, установленных территориях и зонах охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории предполагаемого проектирования зон охраны, в отношении которой проведены историко-культурные исследования;
материалы ранее разработанных проектов зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории населенного пункта, в отношении которого проведены историко-культурные исследования, либо на межселенных территориях в случае, если историко-культурные исследования проведены в отношении отдельно расположенного объекта культурного наследия;
материалы ландшафтно-визуального анализа композиционных связей объекта (объектов) культурного наследия, окружающей застройки и ландшафтного окружения;
иные материалы, необходимые для обоснования и разработки проекта зон охраны объектов культурного наследия.
Проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 6 Положения N 972).
На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон утверждаются правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия (пункт 15 Положения N 972).
Пунктом 11 Положения N 972 предусматривается, что режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны охраняемого природного ландшафта устанавливается с учетом в том числе следующих требований: сохранение сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "в"); соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта (подпункт "г"); иные требования, необходимые для сохранения и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта (подпункт "д").
Представленный в материалы дела проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Здание, где Е.П. Серебренниковой (Солонининой) было основано училище для слепых детей" подготовлен в соответствии с Положением N 972, а предлагаемые в нем ограничения режима использования земель в зоне регулирования застройки соотносятся с пунктом 11 названного положения.
Оспариваемое установление запретов основывается на комплексе исследований, включающих оценку регулирующего воздействия на объект культурного наследия, особенности его расположения, в том числе с учетом имеющейся застройки.
Основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта; составу проектов зон охраны, порядку их разработки, рассмотрения и утверждения установлены Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерством культуры СССР от 24 января 1986 г. N 33 (далее - Инструкция), и применяемой в части, не противоречащей Закону N 73-ФЗ.
Согласно пункту 3.3.1 Инструкции мероприятия по охране ландшафта должны быть направлены на сохранение исторически ценного рельефа, водоемов, восстановление исторического вида ландшафта и связей с окружающей природой, устранение зданий, сооружений, насаждений, искажающих ландшафт, сохранение и восстановление растительности, установление зон естественного восстановления леса, защиту луговых, береговых и других территорий от оползней, размыва, укрепление склонов, оврагов, озеленение их, проведение необходимых природоохранных мероприятий и т.п.
Пунктом 3.3.2 инструкции предусмотрено, что на территории зоны охраняемого ландшафта допускается хозяйственная деятельность, если эта деятельность не наносит ущерба и искажения ландшафту, не требует возведения новых капитальных построек, в соответствии с условиями режима на определенных участках зоны охраняемого ландшафта возможны сенокос, выпас скота, полевые и огородные работы и пр.
Приведенное в проекте зон охраны обоснование границ зон охраны и устанавливаемых для них режимов соотносится с предписаниями Инструкции.
Заключение государственной историко-культурной экспертизы в отношении проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Здание, где Е.П. Серебренниковой (Солонининой) было основано училище для слепых детей" содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта зон охраны требованиям государственной охраны объекта культурного наследия. Заключение оформлено в виде акта, подписано экспертами, утверждено руководителем экспертной организации, заверено печатью, как это предусмотрено действующим законодательством.
Нарушений порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы, требований, предъявляемых к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, а также других положений, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, не установлено.
Вопреки изложенным в решении выводам, при наличии проекта зон охраны, соответствующего приведенным выше требованиям нормативных актов, регулирующих порядок установления зон охраны и получившего согласование в акте государственной историко-культурной экспертизы, дополнительных доказательств обоснованности установления оспариваемых ограничений не требуется.
Положения статьи 34 Закона N 73-ФЗ имеют целью создавать условия, необходимые для сохранения объектов исторического и культурного наследия и достижение баланса частных и публичных интересов.
Установленные оспариваемым актом ограничения, касающиеся запрета на размещение нестационарных торговых объектов, имеющие целью сохранение объекта культурного наследия, его целостности и обеспечения благоустройства, приспособления и улучшения использования, баланс государственного (общественного) и частного (индивидуального) интереса не нарушают.
Учитывая изложенное, оснований для признания Постановления N 292-п не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не имеется.
Таким образом, выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Пермского краевого суда от 13 июня 2018 г. отменить.
Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет" о признании не действующим в части постановления Правительства Пермского края от 13 мая 2016 г. N 292-п "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения - памятника "Здание, где Е.П. Серебренниковой (Солонининой) было основано училище для слепых детей", а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" отказать.
------------------------------------------------------------------