Законодательство РФ

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.12.2016 N 29-АПГ16-11

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 22 декабря 2016 г. N 29-АПГ16-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства об оспаривании решения Собрания представителей Бессоновского района Пензенской области от 21 октября 2015 г. N 430-58/3 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Бессоновский сельсовет Бессоновского района Пензенской области"

по апелляционной жалобе Собрания представителей Бессоновского района Пензенской области на решение Пензенского областного суда от 12 июля 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства по доверенности Прасолова А.Ю., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Собранием представителей Бессоновского района Пензенской области принято решение от 21 октября 2015 г. N 430-58/3 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Бессоновский сельсовет Бессоновского района Пензенской области" (далее - Решение N 430-58/3).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения N 430-58/3 в части включения лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Светлополянского-Лопуховского участкового лесничества Ахунского лесничества Пензенской области, в границы населенных пунктов: поселок Подлесный - квартал 66 (выдел 1), квартал 73 (выделы 34, 35, 38, 50), квартал 80 (выделы 1, 13), квартал 81 (выделы 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27), квартал 82 (выделы 17, 20); поселок Николаевка - квартал 78 (выдел 1); поселок Колос - квартал 78 (выдел 38), квартал 98 (выделы 11, 12, 18, 19, 22, 25), квартал 99 (выдел 1).

Рослесхоз полагает, что оспариваемое решение не соответствует нормам земельного, лесного, градостроительного законодательства и положениям Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), поскольку находящиеся в федеральной собственности лесные участки Решением 430-58/3 включены в границы поселков Подлесный, Николаевка, Колос с нарушением предусмотренной статьей 25 ГрК РФ процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Таким образом, оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Пензенского областного суда от 12 июля 2016 г. административное исковое заявление Рослесхоза удовлетворено. Решение 430-58/3 признано недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Собрание представителей Бессоновского района Пензенской области, ссылаясь на нарушения норм материального права и недоказанность судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Пензенской области, Рослесхозом и Министерством лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), части 4 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки генерального плана территории Бессоновского сельсовета Бессоновского района Пензенской области действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 названного порядка с учетом положений указа Президента Российской Федерации "Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации" от 8 сентября 2014 г. N 612 и пункта 5.3.48 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437, предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. В свою очередь, Минэкономразвития России обладало организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта генерального плана, Рослесхоз осуществляет рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий; рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции (подпункты 5.4.2 и 5.4.3).

Следовательно, на дату утверждения оспариваемого акта Рослесхоз был специально уполномочен осуществлять рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий и проектов генеральных планов поселений, которое оформляется путем подготовки заключений.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О.

Таким образом, отсутствие согласования проекта генерального плана поселения уполномоченным органом представляет собой существенное нарушение порядка принятия указанного документа территориального планирования.

Как усматривается из материалов дела, Решение N 430-58/3 принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

Вместе с тем судом установлено, что в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана сельского поселения Бессоновский сельсовет Бессоновского района Пензенской области не согласовывался ни с Минэкономразвития России, ни с Рослесхозом. В деле отсутствуют доказательства того, что органами местного самоуправления сельского поселения сельсовет Бессоновского района Пензенской области направлялось в Минэкономразвития России уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка согласования.

Как следует из материалов дела, земельный участок из земель лесного фонда с разрешенным использованием для ведения лесного хозяйства, общей площадью 302 800 637 кв. м, расположенный примерно в 1 км по направлению на запад от ориентира Пензенская область Бессоновский район с. Никольское, принадлежит на праве собственности Российской Федерации.

По результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства на границы населенных пунктов Подлесный, Николаевка, Колос установлено наложение границ указанных населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования сельское поселение Бессоновский сельсовет Бессоновского района Пензенской области, установленных основным чертежом генерального плана в соответствии с Решением N 430-58/3, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда Светлополянского-Лопуховского участкового лесничества Ахунского лесничества Пензенской области: поселок Подлесный - квартал 66 (выдел 1), квартал 73 (выделы 34, 35, 38, 50), квартал 80 (выделы 1, 13), квартал 81 (выделы 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27), квартал 82 (выделы 17, 20); поселок Николаевка - квартал 78 (выдел 1); поселок Колос - квартал 78 (выдел 38), квартал 98 (выделы 11, 12, 18, 19, 22, 25), квартал 99 (выдел 1).

Указанное обстоятельство подтверждается схемой наложения границ, имеющимися в деле выписками из государственного лесного реестра, согласно которым перечисленные выше лесные участки относятся к землям лесного фонда, планом лесонасаждений, информацией, содержащейся в таксационных описаниях, картах-схемах, лесоустроительных планшетах.

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта генерального плана сельского поселения Бессоновский сельсовет Бессоновского района Пензенской области не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования с Минэкономразвития России и Рослесхозом, а также имеется документально подтвержденное наложение границ населенных пунктов, входящих в состав указанного сельского поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 430-58/3 недействующим в оспариваемой части.

Довод апелляционной жалобы о том, что поскольку границы земельного участка из состава земель лесного фонда на момент принятия оспариваемого акта не были установлены в соответствии с лесным законодательством и информация о них не содержится в государственном кадастре недвижимости, постольку Рослесхозом не доказан факт включения в границы населенных пунктов участков лесного фонда, а, следовательно, у муниципального образования отсутствовала обязанность по согласованию генерального плана с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, является несостоятельным в силу следующего.

Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Кодекса.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).

Согласно статье 92 ЛК РФ государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ).

Частью 6 статьи 47 Закона N 221-ФЗ предусмотрено, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах.

Как усматривается из материалов дела, местоположение границ земельного участка из состава земель лесного фонда Ахунского лесничества определено на основе имеющихся в материалах дела выписок из государственного лесного реестра, а также информации, содержащейся в таксационных описаниях, картах-схемах и лесоустроительных планшетах Ахунского лесничества.

При этом внесение сведений о границах населенного пункта в государственный кадастр недвижимости, на что ссылается в апелляционной жалобе представительный орган местного самоуправления, не свидетельствует об отсутствии факта наложения границ населенных пунктов и участков лесного фонда, поскольку постановка на кадастровый учет границ населенного пункта осуществляется на основании документов, полученных уполномоченным органом в порядке информационного взаимодействия, воспроизводящих сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утвержден или изменен генеральный план, включая сведения об установлении или изменении границ населенных пунктов (пункты 5(1) и 20 Правил направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требования к формату таких документов в электронной форме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 г. N 71).

Также не могут быть положены в основу отказа в удовлетворении административного иска и доводы апелляционной жалобы о согласовании проекта генерального плана исполнительными органами государственной власти Пензенской области, в том числе Министерством лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области, поскольку согласование документов территориального планирования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, законодательством не предусмотрено.

Не могут быть приняты во внимание и доводы апелляционной жалобы о том, что спорные лесные участки были включены в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, на основании нормативных правовых актов, изданных до утверждения оспариваемого генерального плана, так как проверке на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подлежит генеральный план, утвержденный Решением N 430-58/3, а не иные нормативные правовые акты.

Ссылки в апелляционной жалобе на нарушение прав конкретных граждан, имеющих на спорных территориях жилые дома и хозяйственные постройки, также не свидетельствует о незаконности решения суда первой инстанции, поскольку вопросы об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенных пунктов, уточнения их местоположения на местности не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании генерального плана муниципального образования. Указанные вопросы являются предметом согласования проекта генерального плана с уполномоченным на то органом и подлежат урегулированию в ходе работы согласительной комиссии, которая создается в порядке, установленном приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, составу и порядку работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования".

Суд первой инстанции в целях защиты прав граждан и организаций, в отношении которых оспариваемый нормативный правовой акт применялся, и на его основании были реализованы их права, признал оспариваемый акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Пензенского областного суда от 12 июля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания представителей Бессоновского района Пензенской области - без удовлетворения.

------------------------------------------------------------------




Популярные статьи и материалы
N 400-ФЗ от 28.12.2013

ФЗ о страховых пенсиях

N 69-ФЗ от 21.12.1994

ФЗ о пожарной безопасности

N 40-ФЗ от 25.04.2002

ФЗ об ОСАГО

N 273-ФЗ от 29.12.2012

ФЗ об образовании

N 79-ФЗ от 27.07.2004

ФЗ о государственной гражданской службе

N 275-ФЗ от 29.12.2012

ФЗ о государственном оборонном заказе

N2300-1 от 07.02.1992 ЗППП

О защите прав потребителей

N 273-ФЗ от 25.12.2008

ФЗ о противодействии коррупции

N 38-ФЗ от 13.03.2006

ФЗ о рекламе

N 7-ФЗ от 10.01.2002

ФЗ об охране окружающей среды

N 3-ФЗ от 07.02.2011

ФЗ о полиции

N 402-ФЗ от 06.12.2011

ФЗ о бухгалтерском учете

N 135-ФЗ от 26.07.2006

ФЗ о защите конкуренции

N 99-ФЗ от 04.05.2011

ФЗ о лицензировании отдельных видов деятельности

N 223-ФЗ от 18.07.2011

ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

N 2202-1 от 17.01.1992

ФЗ о прокуратуре

N 127-ФЗ 26.10.2002

ФЗ о несостоятельности (банкротстве)

N 152-ФЗ от 27.07.2006

ФЗ о персональных данных

N 44-ФЗ от 05.04.2013

ФЗ о госзакупках

N 229-ФЗ от 02.10.2007

ФЗ об исполнительном производстве

N 53-ФЗ от 28.03.1998

ФЗ о воинской службе

N 395-1 от 02.12.1990

ФЗ о банках и банковской деятельности

ст. 333 ГК РФ

Уменьшение неустойки

ст. 317.1 ГК РФ

Проценты по денежному обязательству

ст. 395 ГК РФ

Ответственность за неисполнение денежного обязательства

ст 20.25 КоАП РФ

Уклонение от исполнения административного наказания

ст. 81 ТК РФ

Расторжение трудового договора по инициативе работодателя

ст. 78 БК РФ

Предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам

ст. 12.8 КоАП РФ

Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения

ст. 161 БК РФ

Особенности правового положения казенных учреждений

ст. 77 ТК РФ

Общие основания прекращения трудового договора

ст. 144 УПК РФ

Порядок рассмотрения сообщения о преступлении

ст. 125 УПК РФ

Судебный порядок рассмотрения жалоб

ст. 24 УПК РФ

Основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела

ст. 126 АПК РФ

Документы, прилагаемые к исковому заявлению

ст. 49 АПК РФ

Изменение основания или предмета иска, изменение размера исковых требований, отказ от иска, признание иска, мировое соглашение

ст. 125 АПК РФ

Форма и содержание искового заявления