ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 21 ноября 2018 г. N 48-АПГ18-27
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Челябинской области об оспаривании отдельных положений Устава Чебаркульского городского округа по апелляционной жалобе Собрания депутатов Чебаркульского городского округа на решение Челябинского областного суда от 26 июля 2018 года, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора Челябинской области.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Решением Собрания депутатов Чебаркульского городского округа от 2 августа 2011 года N 234 принят Устав муниципального образования "Чебаркульский городской округ" (далее также - Устав), который зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области 13 сентября 2011 года, опубликован на официальном сайте администрации МО "Чебаркульский городской округ" и в печатном издании "Калейдоскоп" от 30 сентября 2011 года N 38 (269).
Статьей 26 Устава регламентированы полномочия Собрания депутатов, являющегося представительным органом городского округа, в том числе в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 указанной статьи к полномочиям Собрания депутатов отнесено согласование назначения на должность заместителей главы городского округа.
В пункте 1 статьи 36 Устава перечислены полномочия главы городского округа, в том числе в соответствии с подпунктом 18 пункта 1 указанной статьи к полномочиям главы городского округа отнесено назначение и освобождение от должности заместителей главы городского округа по согласованию с Собранием депутатов.
Заместитель прокурора Челябинской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 4 пункта 2 статьи 26 Устава полностью, подпункт 18 пункта 1 статьи 36 Устава в части слов "по согласованию с Собранием депутатов".
В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что оспариваемые положения не соответствуют нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, нарушают компетенцию главы администрации МО "Чебаркульский городской округ", поскольку представительным органом местного самоуправления фактически ставится в подчинение деятельность исполнительно-распорядительного органа, чем нарушаются права, свободы и законные интересы граждан муниципального образования.
Решением Челябинского областного суда от 26 июля 2018 года административное исковое заявление заместителя прокурора Челябинской области удовлетворено. Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 4 пункта 2 статьи 26 Устава полностью, подпункт 18 пункта 1 статьи 36 Устава в части слов "по согласованию с Собранием депутатов".
В апелляционной жалобе Собрание депутатов Чебаркульского городского округа просит решение суда первой инстанции отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора Челябинской области со ссылкой на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неправильное применение судом норм материального права.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не установила оснований к отмене судебного решения.
Удовлетворяя заявленные заместителем прокурора требования, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Устава действующему законодательству не соответствуют.
В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно части 3 статьи 34 названного Федерального закона порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
В силу пункта 1 части 1 статьи 43 и части 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает обязательность установления в уставе муниципального образования наименования и полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
При этом, как правильно указал суд, из этого правового предписания не следует, что представительный орган местного самоуправления, который наряду с главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования, составляющими структуру органов местного самоуправления, а также обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, вправе закрепить по своему усмотрению любые полномочия.
Как следует из материалов дела, решением Собрания депутатов Чебаркульского городского округа от 2 августа 2011 года N 234 принят Устав муниципального образования "Чебаркульский городской округ", который определяет правовые основы местного самоуправления на территории Чебаркульского городского округа, порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления.
В оспариваемых заместителем прокурора Челябинской области положениях подпункта 4 пункта 2 статьи 26 Устава и подпункте 18 пункта 1 статьи 36 Устава Чебаркульского городского округа закреплены полномочия Собрания депутатов, являющегося представительным органом городского округа, по согласованию с Собранием депутатов назначения на должность заместителей главы городского округа и освобождения их от должности.
Однако отнесение указанных полномочий к компетенции представительного органа местного самоуправления федеральным законодательством не предусмотрено.
Федеральный законодатель определил полномочия представительного органа местного самоуправления путем установления в части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа, предусмотрев в части 11 положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Из буквального толкования приведенных норм федерального закона следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.
Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в вопросах деятельности исполнительно-распорядительных органов администрации местного самоуправления или главы муниципального образования.
Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что местной администрацией, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и имеющей в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, которым является либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности (части 1 и 2 статьи 37).
Представительный орган местного самоуправления вправе по представлению главы местной администрации лишь утвердить структуру местной администрации, иных полномочий по формированию местной администрации представительному органу местного самоуправления не предоставлено (часть 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
Исходя из изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Устава Чебаркульского городского округа не соответствуют нормам федерального законодательства, обладающего большей юридической силой, нарушают компетенцию главы местной администрации, фактически подчиняя деятельность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления представительному органу, в связи с чем подлежат признанию недействующими.
Выводы суда, положенные в основу обжалуемого решения, являются правильными, соответствуют положениям действующего законодательства.
Довод апелляционной жалобы о пропуске административным истцом срока оспаривания положений Устава, действующего с 2011 года, необоснован и не может являться основанием к отмене решения суда, поскольку в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Иные доводы апелляционной жалобы, в том числе о недостаточности времени для добровольного исполнения требований прокурора, невозможности исполнения возложенной судом обязанности по опубликованию сообщения о принятом судом решении в печатном издании "Калейдоскоп" в связи с прекращением деятельности указанного печатного издания, выводов суда о противоречии оспариваемых норм Устава федеральному законодательству не опровергают, в связи с чем также не могут повлечь отмену решения суда. Что касается довода о прекращении деятельности печатного издания, административный ответчик вправе был обратиться в суд, рассмотревший административное дело, с заявлением об изменении способа или порядка опубликования данного решения суда.
При таких обстоятельствах оснований к отмене решения суда не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Челябинского областного суда от 26 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов Чебаркульского городского округа Челябинской области - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------