ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 21 марта 2018 г. N 45-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Союз", общества с ограниченной ответственностью "Сигма", общества с ограниченной ответственностью "Магазин N 60", общества с ограниченной ответственностью "Статус-М", индивидуального предпринимателя Зяблицевой Галины Ивановны о признании не действующим приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 г. N 704-П "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в части
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Союз", общества с ограниченной ответственностью "Сигма", общества с ограниченной ответственностью "Магазин N 60", общества с ограниченной ответственностью "Статус-М", индивидуального предпринимателя Зяблицевой Галины Ивановны на решение Свердловского областного суда от 14 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 29 июня 2017 г. N 704-П (далее - Решение N 704-П) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее также - Правила землепользования и застройки), которые включают карту градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" (приложение N 34 к карте).
Общество с ограниченной ответственностью "Союз" (далее - ООО "Союз"), общество с ограниченной ответственностью "Сигма" (далее - ООО "Сигма"), общество с ограниченной ответственностью "Магазин N 60" (далее - ООО "Магазин N 60"), общество с ограниченной ответственностью "Статус-М" (далее - ООО "Статус-М"), индивидуальный предприниматель Зяблицева Галина Ивановна обратились в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны многоэтажной жилой застройки "Ж-5" в границах территории, ограниченной просп. Космонавтов - переулком Полимерный - улицей Завокзальной.
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками смежного с территориальной зоной "Ж-5" земельного участка с кадастровым номером <...> (категория земель населенных пунктов, разрешенное использование - земли предприятий общемашиностроительного применения), расположенного по адресу: г. <...>, находящегося в территориальной зоне производственно-коммунальных объектов V класса (ПК-4). В обоснование требований указали, что в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта невозможно в полной мере использовать земельный участок, так как исключается возможность установления санитарно-защитной зоны производственно-коммунальных объектов V класса. Тем самым Решение N 704-П противоречит статье 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 3.4, 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), пункту 2.2 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы" (СанПиН 2.1.2.2645-10).
Решением Свердловского областного суда от 14 декабря 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с решением суда, ООО "Союз", ООО "Сигма", ООО "Магазин N 60", ООО "Статус-М", индивидуальный предприниматель Зяблицева Г.И. обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просят указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права, и вынести по делу новое решение об удовлетворении исковых требований. По мнению подателей жалобы, суд не учел существующее землепользование спорного земельного участка и возможность причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.
Прокуратурой Свердловской области поданы возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пункту 8 статьи 1 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ).
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ и включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).
Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).
Суд первой инстанции установил и подтверждается материалами дела, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом, с соблюдением установленной процедуры, в надлежащем порядке доведен до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Так, статьей 30 ГрК РФ установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в том числе в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон (зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение) и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (статья 18 ГрК РФ).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Разрешая спор, суд первой инстанции установил, что Генеральным планом развития муниципального образования "Город Екатеринбург", утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 г. N 60/1 в актуальной редакции, спорная территория отнесена к зоне многоэтажной застройки и зоне застройки с повышенными архитектурно-художественными формами, в связи с чем сделал правомерный вывод об отсутствии нарушений градостроительного законодательства при установлении в отношении названной территориальной зоны многоэтажной жилой застройки.
В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.
Вопреки доводам апелляционной жалобы оспариваемые положения Правил землепользования и застройки не противоречат нормам законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
По смыслу части 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-защитные зоны устанавливаются в том числе при разработке схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения.
Порядок установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222. Ранее такой порядок регулировался СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".
Согласно названным нормативным актам санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.
Между тем в соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ санитарно-защитные зоны отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий, где использование земель осуществляется в соответствии с правилами землепользования, застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, установленных законодательством Российской Федерации.
Частью 5 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, а в силу положений части 3 статьи 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.
Таким образом, довод апелляционной жалобы о невозможности установления в отношении объекта капитального строительства санитарно-защитной зоны в связи с тем, что она затронет несколько территориальных зон, в том числе жилую, основан на неверном толковании норм материального права.
Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут быть признаны состоятельными, они являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Свердловского областного суда от 14 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Союз", общества с ограниченной ответственностью "Сигма", общества с ограниченной ответственностью "Магазин N 60", общества с ограниченной ответственностью "Статус-М", индивидуального предпринимателя Зяблицевой Галины Ивановны без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------